Am 29. August stimmen die Isländer in einem Referendum darüber ab, ob ihr Land erneut Beitrittsverhandlungen mit der Europäischen Union führen soll. Das Referendum ist das Zwischenergebnis einer mehrjährigen Diskussion über die Annäherung Islands an die EU. Island geriet 2008 nach dem Zusammenbruch seines Bankensektors in eine veritable Wirtschafts- und Finanzkrise. Durch den Kollaps der Banken und den Vertrauensverlust in das Finanzsystem verlor die Isländische Krone exorbitant an Wert. Die Inflation und der Währungszins stiegen rasant an, die Regierung musste den Kapitalverkehr massiv einschränken. Die Konjunkturzahlen und Steuereinnahmen sanken. Staatsschulden, Arbeitslosigkeit und Privatverschuldung stiegen. Die Wirtschafts- und Finanzkrise führte zu politischen Verwerfungen.
Nach dem Rücktritt von Ministerpräsident Geir Haarde und Neuwahlen war zum ersten Mal in der Geschichte des Landes keine der konservativ-liberalen Parteien an der Regierungsbildung beteiligt. Ministerpräsidentin der neuen links-grünen Regierung und erste weibliche Regierungschefin Islands wurde Jóhanna Sigurdhardóttir von der sozialdemokratischen Samfylgin-Partei. Noch am selben Tag, dem 16. Juli 2009, stellte Außenminister Össur Skarphédhinsson in Brüssel den Antrag auf EU-Mitgliedschaft.
Distanz gegenüber dem europäischen Integrationsprojekt
Bis dahin standen sowohl die politische Klasse (Politiker, Administration, Teile der Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften) als auch die Bürger des Landes dem europäischen Integrationsprojekt distanziert gegenüber. Von den führenden Parteien Islands hatten sich vor der Krise nur die Sozialdemokraten für einen EU-Beitritt ausgesprochen. Bei der Abstimmung im Althing, dem Parlament Islands, über das Beitrittsgesuch verweigerten fünf der 14 Abgeordneten des traditionell EU-skeptischen grünen Koalitionspartners Vinstrihreyfingin der Regierung die Gefolgschaft. Einzelne Exponenten der europäischen Politik beurteilten die Beweggründe Islands für eine EU-Mitgliedschaft daher kritisch, dennoch stimmte der Rat der Europäischen Union bereits am 27. Juli 2009 der Aufnahme von Beitrittsverhandlungen zu.
In der politischen und wirtschaftlichen Misere galt der EU-Beitritt als Rettungsanker für ein krisengebeuteltes Finanz- und Wirtschaftssystem und ein Land, das auf den wirtschaftlichen Abgrund zusteuerte. Entgegen aller Beteuerungen isländischer Politiker gegenüber ihren europäischen Verhandlungspartnern war allen Beteiligten bewusst, dass das Beitrittsgesuch allein in der desaströsen Finanz- und Wirtschaftslage Islands begründet lag. Island hatte als einziges der fünf nordischen Länder bis dahin keinen Antrag auf EU-Mitgliedschaft eingereicht.
Stattdessen trat Island 1970 der Europäischen Freihandelszone (EFTA) bei, die 1960 als Gegengewicht zur damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) gegründet worden war. Nachdem Dänemark und Großbritannien 1973 aus der EFTA aus- und der EWG beigetreten waren, verlor die EFTA an politischer und wirtschaftlicher Relevanz. Bis heute sind Island, die Schweiz, Liechtenstein und Norwegen EFTA-Mitglieder und bilden zusammen mit der EU – mit Ausnahme der Schweiz – den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Durch die Teilnahme am EWR und dem Schengen-Abkommen hat Island etwa 80 Prozent des gemeinsamen rechtlichen Besitzstands der EU bereits übernommen. Die vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarktes (die Freiheit des Warenverkehrs, Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungsrecht, Dienstleistungsfreiheit und Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs) gelten auch in Island.
Starke Verflechtung Islands in das europäische Recht
Wegen der starken Verflechtung Islands in das europäische Recht kamen die Beitrittsverhandlungen zügig voran. Bis 2013 wurden 27 von 35 Kapiteln des gemeinsamen EU-Besitzstandes, darunter die für den Finanz- und Wirtschaftssektor wichtigen Kapitel Finanzdienstleistungen, Freier Warenverkehr, Steuerpolitik sowie Wirtschafts- und Währungspolitik, erfolgreich zu Ende verhandelt. Allerdings wurden die Kapitel zur Fischerei-, Land- und Energiewirtschaft, die politischen Stolpersteine auf dem Weg zur Mitgliedschaft Islands in der EU, noch gar nicht oder noch nicht zu Ende verhandelt.
Trotz der anhaltenden Finanz- und Wirtschaftskrise, den finanziellen Hilfen und dem wirtschaftlichen Nutzen, den man sich von einer EU-Mitgliedschaft erhoffte, blieb die Beitragsfrage weiter umstritten. Nur auf dem Höhepunkt der Wirtschafts- und Finanzkrise erklärte eine relative Mehrheit von 48,70 Prozent der Wahlberechtigten in einer Umfrage ihre Zustimmung zu einem EU-Beitritt. Die links-grüne Regierung zögerte daher vor den Parlamentswahlen 2013, die strittigen Kapitel zu verhandeln. Begleitet wurde die Diskussion um den EU-Beitritt von einem Rechtsstreit im Zuge des Bankrotts der isländischen Landsbankinn. Großbritannien und die Niederlande entschädigten ihre Anleger und klagten vor dem Gerichtshof der EFTA in Luxemburg Island auf eine Übernahme der Staatsgarantie und Rückzahlung der Gelder. Island gewann den Prozess 2014.
Das Parteiensystem geriet aus den Fugen
Bei den Parlamentswahlen 2013 mussten Sozialdemokraten und Grüne eine herbe Niederlage einstecken und eine konservativ-liberale Koalition zwischen der Unabhängigkeits- und der Fortschrittspartei übernahm die Regierung. Seit der Parlamentswahl 2009 und vor dem Hintergrund persönlicher Skandale einiger politischer Führungspersönlichkeiten geriet das etablierte Parteiensystem aus den Fugen.
Die Parteienlandschaft ist stark fragmentiert und der Anteil der Wechselwähler ist bis auf 50 Prozent angewachsen. Bei den sechs Parlamentswahlen seit der Finanz- und Wirtschaftskrise wurde fünfmal die Regierung abgewählt. Die links-grüne Vinstrihreyfingin-Partei, die von 2017 bis 2024 mit Katrín Jakobsdóttir die Ministerpräsidentin stellte, stürzte bei den Wahlen 2024 von 12,6 auf 2,3 Prozent ab und flog aus dem Althing. Die sozialdemokratische Samfylgin-Partei konnte ihr Stimmenergebnis mit 20,75 Prozent mehr als verdoppeln und führt seitdem die Regierungskoalition mit der liberalen, EU-freundlichen Vidhreisn-Partei und der EU-skeptischen, konservativen Flokkur fólksins-Partei.
Im März 2015 hatte die vorherige konservativ-liberale Regierung von Ministerpräsident Sigmundur Davídh Gunnlaugsson und seinem Außenminister Gunnar Bragi Sveinsson trotz massiver öffentlicher Proteste und der Forderung von mehr als 80 Prozent der Bürger, über weitere Beitrittsverhandlungen mit der EU in einem Referendum abzustimmen, den Antrag auf EU-Mitgliedschaft zurückgezogen und die Beitrittsverhandlungen formell beendet. Die drei Regierungsparteien hatten sich in den Koalitionsverhandlungen darauf geeinigt, die Wunde, die die Annäherung an die EU innenpolitisch geschlagen hatte, zu heilen und eine Volksabstimmung über die Wiederaufnahme der Beitrittsverhandlungen mit der EU durchzuführen.
Dieses Schwert könnte schärfer sein als die unmittelbaren Referenden
Einig sind sich die meisten Beobachter, dass – nach einer Mehrheit für die Fortführung aus politischen Erwägungen – die Bürger am Ende erfolgreicher Beitrittsverhandlungen über den EU-Beitritt final in einem zweiten Referendum abstimmen sollten. Es gilt dabei aber, dass Volksabstimmungen nach der isländischen Staats- und Verfassungsordnung rechtlich rein konsultativen Charakter haben. Eine Besonderheit der Verfassung macht es möglich, dass die Isländer – wenngleich nur indirekt – sogar ein drittes Mal über die EU-Frage abstimmen werden: Vor einem Beitritt Islands zur EU und der Übertragung von Hoheits- und Souveränitätsrechten auf das supranationale System legt Artikel 79 der isländischen Verfassung fest, dass hierfür zunächst ein verfassungsänderndes Gesetz mit absoluter Mehrheit beschlossen werden muss. Unmittelbar darauf müssen der Althing aufgelöst und Neuwahlen durchgeführt werden.
Wenn der neue Althing das Gesetz ohne Änderung bestätigt, tritt das verfassungsändernde Gesetz nach Unterzeichnung durch den Präsidenten in Kraft. Die Isländer stimmen nicht unmittelbar über die notwendige Verfassungsänderung ab, doch über die Neuwahl des Althings nehmen sie indirekt großen Einfluss darauf, ob das neu zusammengesetzte Parlament die Verfassungsänderung annimmt oder ablehnt. Vor dem Hintergrund der Volatilität im Parteiensystem könnte dieses Schwert am Ende schärfer sein als die unmittelbaren Referenden.
In der EU-Frage lassen sich sowohl die Parteien als auch die Wähler nicht den politischen Lagern zuteilen. Mit Ausnahme der Parlamentswahlen von 2009 ist in Island bis heute mit der EU-Frage keine Wahl zu gewinnen. Auf Island hat zudem seit einigen Jahren das taktische Wählen Einzug gehalten und Politiker werden – mal aus persönlichen, mal aus parteipolitischen Gründen – belohnt oder abgestraft.
Den Ausgang des Referendums über die Wiederaufnahme von Beitrittsverhandlungen vorherzusehen, ist daher schwer und die Umfragen sind unzuverlässig. Carl Baudenbacher, Ex-Präsident des EFTA-Gerichts, emeritierter Ordinarius an der Hochschule St. Gallen und früherer Visiting Professor in Reykjavík, kommt nach seinen Gesprächen mit politischen Entscheidungsträgern in Island, die er zu diesem Referendum berät, zur Einschätzung, dass die Isländer die Wiederaufnahme der Verhandlungen ablehnen werden. Bei allem politischen Streit über die EU-Frage bleibt die Hoffnung und Zuversicht, dass das inoffizielle Nationalmotto Islands auch nach dem Referendum gilt: ,,Petta reddast“ – Das wird schon werden.
Der Autor ist Politikwissenschaftler und Publizist. Er schrieb seine Doktorarbeit über die isländisch-europäischen Beziehungen.
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