Ein Wort mit Explosionskraft

Im Zuge der Flüchtlingskrise macht das Wort vom „Scheitern“ des Staats oder auch das vom „Kontrollverlust“ die Runde. Ein Einwand. Von Friedrich Graf von Westphalen

Mit elektronischen Fußfesseln zur Überwachung islamistischer Gefährder soll die Bundesrepublik sicherer gemacht werden. Foto: dpa
Mit elektronischen Fußfesseln zur Überwachung islamistischer Gefährder soll die Bundesrepublik sicherer gemacht werden. Foto: dpa

Ein gewichtiges Wort macht mehr und mehr die Runde. Es ist das Wort vom „Kontrollverlust“ des Staates, das in mannigfacher Weise die politische Debatte beherrscht. So ist vom „Kontrollverlust“ der Regierung Merkel in der Flüchtlingsfrage immer noch die Rede, vom „Kontrollverlust“ der Polizei und des Rechtsstaats in der vorjährigen Sylvesternacht in Köln. Und in den vergangenen Wochen redet nahezu jeder vom „Kontrollverlust“ gegenüber Anis Amri als schon früh erkanntem „Gefährder“ und dem von den Sicherheitsbehörden nicht verhinderten Attentat auf dem Berliner Weihnachtsmarkt.

Viele fürchten angesichts der nicht sicher zu verhindernden Gefahr von Terroranschlägen schon fast ein Scheitern des Staates zu sehen – und dies ist entscheidend – vor allem einen anwachsenden „Kontrollverlust“ in Sachen innerer Sicherheit. Maßgebend für diese Angst und Unsicherheit des Bürgers sind viele Erscheinungen, welche die gesamte Weltlage unsicher machen, nicht zuletzt die nicht nachlassende hohe Kriminalitätsrate – vor allem bei Einbruchsdiebstählen. Gegenläufig fordert daher die Bundeskanzlerin einen „starken Staat“, auch neue Gesetze und gegen die Gefahren des internationalen Terrorismus neue weithin bundeseinheitliche, länderübergreifende und europaweit abgestimmte und koordinierte Sicherheitskonzepte. Vor allem Bundesinnenminister Thomas de Maiziere und Justizminister Heiko Maas streben diese an, sozusagen als rasch und effektiv durchzusetzende Gegenreaktion gegenüber einer sich steigernden Angst des Bürgers, als eine Art des Gegenbeweises gegenüber dem Wort vom „Kontrollverlust“.

Dieses Wort aber greift immer tiefer an die Wurzeln des Verständnisses einer freiheitlichen, rechtsstaatlichen Demokratie. Es trifft zwar einen Kern an Wahrheit. Aber es erodiert auch das Fundament des Vertrauens der Bürger in die Funktionstüchtigkeit ihres Rechtsstaats. Das Wort vom „Kontrollverlust“ führt, weil es die rechtliche und politische Wirklichkeit nicht unbedingt zutreffend beschreibt, im Ergebnis dazu, dass der Bürger gegenüber staatlichen Anordnungen nicht mehr ungefragt und freiwillig aus ethischer Grundüberzeugung heraus Gehorsam leistet. Denn ein Staat, der über die Sicherheit der Bürger die „Kontrolle“ eingebüßt hat, der Menschenleben nicht wirksam schützen kann, der versagt. Er gewährleistet nicht mehr die Erfüllung der grundlegenden Aufgaben zum Schutz des Bürgers. Am Ende verführt dieses Wort – und die so geschürte Angst und der daran anknüpfende Vertrauensverlust – den Bürger nahezu zwangsläufig dazu, die Verteidigung der eigenen Sicherheit mehr und mehr selbst in die Hand zu nehmen.

Soweit ist es freilich noch nicht. Aber Worte haben ihre eigene Magie. Worte, wie das vom „Kontrollverlust“ des Staates als eines freiheitlich-demokratischen Rechtsstaats sind sogar mit einiger Explosionskraft ausgestattet, dem Staat das Vertrauen zu entziehen und damit den Staat und sein legales Handeln – trotz sicherlich vorhandener Defizite – zu diskreditieren. Staatliche Vollzugsdefizite – und das ist das Dilemma – gibt es in jeder Rechtsordnung. Es gibt sich auch zuhauf bei uns, weil kein Rechtsstaat in der Lage ist, den ständigen, effektiven und auch gerechten Vollzug all seiner Gesetze und Anordnungen sicherzustellen, weder präventiv noch repressiv. Man mag dies als Teil der Einsicht werten, dass eben auch der Staat und sein Handeln nur von fehlbaren Menschen geprägt sind. Man denke daher an das nach wie vor schwer zu kontrollierende und zu bekämpfende Phänomen der organisierten Kriminalität, einschließlich der „white collar Kriminalität“ (Finanzkrise, Prozesse gegen die Deutsche Bank AG und das „Dieselgate“ der VW AG), an die vielfältigen Steuervergehen kleiner oder auch großer Unternehmen, die mangels hinreichendem Personal der Steuerbehörden nach wie vor zu oft ungeahndet bleiben. „Dunkelziffer“ heißt dieses Phänomen.

Oder man nehme nur die Alltagsvergehen, wie etwa die Schwarzarbeit, die der Wirtschaft immer noch schweren Schaden zufügt, an die sich im Land ausbreitende Korruption oder an das millionenfache Nichtbeachten der Verkehrsregeln. Ist also wirklich als Wort vom „Scheitern“ des Staats oder auch das vom „Kontrollverlust“ berechtigt? Liegt darin nicht eine von der Realität nicht gedeckte Überzeichnung? Ist wirklich – gegenläufig gefragt – die Erwartung des Bürgers begründet, dass ein Rechtsstaat nur dann als solcher zu bezeichnen ist, wenn er keine nachhaltigen Vollzugsdefizite in seinem staatlichen Handeln aufweist? Ist nur dann das Vertrauen des Bürgers legitimiert? Dabei zielt das Wort vom „Kontrollverlust“ des Staates im Ergebnis auf alle Zweige der staatlichen Gewalt. Gegenüber der Legislative besagt es, dass keine ausreichend wirksamen Gesetze oder gar keine der Gefahrenlage angemessenen Gesetze vorliegen. Auf diese Misere – angeblich oder tatsächlich – weisen reflexartig viele Politiker, aber auch Bürger immer wieder hin, wenn Schlimmes – wie etwa auf dem Berliner Weihnachtsmarkt – geschehen ist.

In der Regel erweist sich aber dann, dass die Gesetze durchaus mit ausreichender Klarheit vorhanden sind, dass aber – wie etwa im Fall von Anis Amri – die Exekutive, Verwaltung wie Polizeibehörden und Verfassungsschutz, mehr oder weniger eindeutig und nachgewiesen wohl versagt haben. Solange aber das Ergebnis einer öffentlichen Untersuchung dieser Vorkommnisse nicht vorliegt, sollte man von einem „Scheitern“ oder einem „Kontrollverlust“ des Staates auch im Fall Ansi Amri nicht reden. Die Kategorie des partiellen Versagens, des Fehlverhaltens reicht aus, weil sie den konkreten Einzelfall – und um den geht es in aller Regel – unmittelbar in den Blick nimmt, nicht ein systemisches Ungenügen des Staates mit der Beschreibung des Einzelfalls sogleich untrennbar verknüpft. Viele sagen auch, vor allem die Flüchtlingskrise belege sehr nachhaltig einen „Kontrollverlust“ des Staates. Auch das ist so sicher nicht. Gegenwärtig wird nämlich dieser Begriff vor allem im Zusammenhang mit den nicht erfolgten Abschiebungen von abgelehnten Flüchtlingen verwendet. Wenn sich nichts ändert, dann haben wir nach Auffassung des Städte- und Gemeindebundes Ende dieses Jahres etwa 450 000 abgelehnte Asylbewerber.

Das 16-Punkte-Programm, das soeben zwischen Bund und Ländern einvernehmlich beschlossen wurde, sieht daher eine beträchtliche Verschärfung der Abschiebepraxis vor. Sie trifft gegenwärtig vor allem Bürger aus Afghanistan. Aber sie wird auf diese Gruppe kaum begrenzt werden.

Doch es sind zwei sehr gewichtige Stimmen zu bedenken: Der frühere Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier – er ist, wie man weiß, kein ausgewiesener Freund der Flüchtlingspolitik – warnte soeben vor einer „rigorosen Abschiebung“, welche die entstandenen Probleme der „aus dem Ruder gelaufenen Asyl- und Migrationspolitik“ nicht lösen könne. Aber er fügte – und dieses Wort ist hier entscheidend – hinzu, dass wir „unsere rechtsstaatlichen und humanitären Standards nicht über Bord werfen“ dürfen. Denn diese setzen der Abschiebung „rechtliche und faktische Grenzen“. Auf der anderen Seite gab der Hauptgeschäftsführer des Städte- und Gemeindebundes, Gerd Landsberg, zu Protokoll, dass die Abschiebungen, wenn sie denn forciert werden, mindestens zusätzlich drei Milliarden Euro für 2017 ausmachen würden.

Rechtfertigt sich unter diesem Blickwinkel noch das Wort vom „Kontrollverlust“, zumal die Bundesländer eine gänzlich unterschiedliche Abschiebepraxis verfolgen? In Bayern wird jeder vierte ausreisepflichtige Flüchtling abgeschoben, in Bremen aber nur jeder siebente. Insgesamt waren es im Jahr 2015 knapp 21 000. Ist also die Nichtabschiebung der rund 200 000 gegenwärtig bereits ausreisepflichtigen Flüchtlinge schlichtes Verwaltungsunrecht? Das wäre ja dann der Ausweis eines „Kontrollverlustes“. Doch das genau ist es wohl nicht, jedenfalls ist es nicht als kollektives Versagen des Staates erwiesen. In zahlreichen Fällen fehlen nämlich Rückführungsabkommen, weil es sich – wie etwa beim Maghreb – nicht um sichere Herkunftsländer handelt. In vielen Fällen fehlen Dokumente. Man kennt dies alles aus der Tagespresse. In nicht wenigen Fällen werden Krankheiten als Abschiebehindernis ins Spiel gebracht oder auch sonstige triftige Gründe des Einzelfalls angemeldet.

Gravierender ist aber wohl die Erkenntnis, welche den „Kontrollverlust“ des Staates in der Tat belegen könnte, dass nämlich der von allen politischen Seiten gewünschte radikale Personalabbau der Bundespolizei in den letzten Jahren sich höchst nachteilig auf die deutsche Sicherheitsarchitektur auswirkt. Hinzuzunehmen ist auch, dass weiterhin immer noch keine – integrierte – IT-Kommunikation zwischen den Ländern und dem Bund oder gar gegenüber ausländischen Behörden etabliert ist. Die Pannen im Fall Amri belegen das Gesagte zur Genüge. Die Zusammenarbeit mit Behörden anderer europäischer Staaten scheitert aber nicht allein an Deutschland, sondern eben auch daran, dass einige Länder bislang kein vitales Interesse daran haben, sensible Informationen – etwa die der Geheimdienste im Blick auf Terrorgefahren – rückhaltlos und rasch auszutauschen. Zudem sind die jeweils verwendeten IT-Systeme kaum als hinreichend kompatibel anzusehen. Doch das Wort des „Kontrollverlustes“ bezieht sich auch auf die Justiz. Ständiges Beispiel: Die sehr geringe Zahl der tatsächlichen Verurteilungen, die bislang das Ergebnis der Sylvesternacht von 2015/2016 sind.

Doch gerade hier wird schlagend deutlich, dass dieses Resultat nichts anderes ist als der hohe und unverzichtbare Tribut, den der Rechtsstaat – gerade in einem Strafverfahren – jedem Angeklagten schuldet: Es ist der eindeutige Beweis der Schuld im Rahmen der Regeln des Strafprozesses. Einen Idealzustand einer gleichsam umfassenden und uneingeschränkten Kontrolle im Blick auf Gewährleistung von Recht und Sicherheit des Bürgers – und das ist der wesentliche Einwand gegen das Wort vom „Kontrollverlust“ – wird ein freiheitlicher Rechtsstaat aber nie erreichen können und auch nie erreichen dürfen. Immer geht es nämlich in einer freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie um das rechte Maß im Einzelfall, um das, was die Verfassungsrechtler die „praktische Konkordanz“ nennen: Die Kompetenz des Staates im Blick auf die zu gewährleistende Sicherheit – Stichwort: Überwachungsstaat – erfährt immer eine notwendige Beschränkung durch das Freiheitsrecht des einzelnen Bürgers. Und genau das ist so gewollt. Immer geht es deshalb um das Bemühen, die rechte Balance zu finden, die rechte Mitte zwischen einer Einschränkung der Freiheit und ihrer staatlich gesicherten Gewährleistung gegenüber Rechtsverletzungen und Rechtsgefährdungen zu erreichen.

Das politische Codewort – oft gebraucht – ist hier: Es gibt „keine letzte, keine absolute Sicherheit“ – etwa auch gegenüber den Risiken weiterer Terroranschläge. Aber dieses Wort belegt das Gemeinte nur höchst unzureichend. Denn immer kommt es – neben der grundsätzlich eingeforderten Balance – auf eine angemessene Abwägung im Einzelfall zugunsten der Wahrung der freiheitlichen Grundrechte des Bürgers und den Sicherheitsbelangen des Staates an. Hier aber hat im Konfliktfall, wie die Erfahrung lehrt, nicht der Gesetzgeber das letzte Wort, sondern das Verfassungsgericht oder auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte.

Die Politik wird also höchst behutsam und sorgfältig abwägend vorgehen müssen, wenn sie, wie angekündigt, verschärfte Maßnahmen – etwa im Rahmen einer ausgedehnten Videoüberwachung oder einer noch strengeren Datenspeicherung – jetzt bald in Gesetzesformen gießen will. Denn gerade in Bereich des Datenschutzes ist die Politik schon zu oft in Karlsruhe – Stichwort „informationelles Selbstbestimmungsrecht“ des Bürgers – oder in Luxemburg einer Verletzung geltenden Verfassungsrechts geziehen worden.

Rechtliche Probleme stellen sich allerdings kaum bei dem Anliegen, das jetzt von Bundesinnen- und Bundesjustizminister verabschiedet wurde, Fußfesseln für „Gefährder“ einzuführen und eine gegen sie zu verhängende, verlängerte und erleichterte Inhaftierung, sofern sie ihre Aufenthaltsbefugnis eingebüßt haben. Auch geht es nicht um die Verschärfung der Residenzpflicht für Asylbewerber und die engmaschigere Durchsetzung der Abschiebung. Das sind rechtsstaatlich bewertet Maßnahmen, die kaum – der Einzelfall sei ausgenommen – grundsätzlichere Fragen von verfassungsrechtlicher Brisanz aufwerfen. Sie rufen – trotz der Erwähnung des Worts vom „Kontrollverlust“ – nicht das Freiheitsrecht des Einzelnen in die Arena.

Wo also sind – abseits der kurz angesprochenen Sofortmaßnahmen – die Grenzen eines „starken Staats“? Da handelt es sich vor allem um zwei Felder: Um die konzentrierte, wesentlich weiter gehende Videoüberwachung, auch abseits großer, gefährdeter Plätze, und um die weitergehenden, längerfristige, anlasslose Datenspeicherung und den nachfolgenden Datenabgleich (nicht nur die notwendige Verknüpfung der bestehenden nationalen Systeme zwischen Polizei und Verfassungsschutz). Es sind diese Fragen, die – in die Zukunft gerichtet – in das Herz der rechtspolitischen Debatte zielen: Wie viel mehr an staatlicher Kompetenz für die Gewährleistung unserer Sicherheit soll der Staat auf Kosten unserer Freiheit erhalten? Das ist eine uralte, aber immer neu zu stellende und auch zu beantwortende Frage. Leichte und einfache Antworten sind hier nicht zu bieten.

Bei der grundsätzlichen Beurteilung der hier aufgeworfenen Fragenketten wird man allerdings auch den Hinweis des Vorsitzenden des Deutschen Richterbundes, Jens Gnisa, nicht ganz in den Wind schlagen dürfen. Er sagte im Blick auf die gegenwärtig geführte Sicherheitsdebatte, dass die bestehenden Gesetze ausreichen. Mit anderen Worten: Neue, weitergehende Gesetze sind nach seiner Einschätzung nicht geboten, sondern eben nur ihre strikte, rechtsstaatlich abgesicherte Anwendung. Das kann man natürlich auch anders sehen. Doch immer gilt es in der weiterhin mit Engagement zu führenden rechtspolitischen Debatte, das Für und Wider zwischen mehr Sicherheit und weniger Freiheit (Freizügigkeit) auf das Sorgfältigste abzuwägen, um die Balance zwischen einem Mehr an Überwachungsstaat – ein „starker Staat“ war und ist nie etwas anderes als eben das – und einer damit zwingend verknüpften Einschränkung der eigenen Freiheit, des hohen Gutes der Privatheit, zu schaffen. Diese Freiheit besagt nämlich in verfassungsrechtlich gesicherter Terminologie nichts anders, als dass der einzelne Bürger das Recht hat, vom Staat und den schützenden Armen seiner Organe alleingelassen zu werden.

Damit aber nimmt dann der einzelne Bürger – ob Opfer oder nur Zuschauer – auch das Risiko in Kauf, dass Schlimmes sich ereignet, weil der Staat keine absolute Sicherheit garantieren kann. Es wäre daher gut, würde der Begriff des „Kontrollverlustes“ des Staates aus dem Waffenarsenal der gegenwärtig zu führenden Debatte ausgeklammert. Er ist nicht hilfreich, weil auch ein „starker Staat“ in einem freiheitlichen Rechtsstaat keine Kontrollhoheit über die Freiheitsrechte des Einzelnen haben darf.