Die Generalversammlung (United Nations General Assembly) ist – neben dem UN-Sicherheitsrat – die bekannteste Einrichtung der Vereinten Nationen. Und das nicht erst, seit die ehemalige deutsche Außenministerin Annalena Baerbock Präsidentin der UNGA ist. Als Hauptorgan der Vereinten Nationen ist die UNGA der Dreh- und Angelpunkt einer völkerrechtsorientierten Weltpolitik.
Zum ersten Mal tagte die Welt in diesem Format vor 80 Jahren. Am 10. Januar 1946 traf man sich in London, nicht in New York, wo die UNO-Hauptverwaltung heute ihren Sitz hat. Die Büros und Tagungsräume liegen in einem von schlichter Funktionalität geprägten Gebäudekomplex am East River, der in den Jahren 1947 bis 1953 nach Plänen eines internationalen Architektenkonsortiums um den Brasilianer Oscar Niemeyer errichtet wurde.
Nach dem Zweiten Weltkrieg dauerte es nicht lange, bis sich die Weltgemeinschaft ein neues Statut gab: die UN-Charta, die bereits am 26. Juni 1945 unterzeichnet wurde und am 24. Oktober 1945 in Kraft trat. Die Aufgaben der UNGA sind in der UN-Charta genau geregelt: Die General Assembly oder Assemblée générale, wie die Generalversammlung in den beiden Arbeitssprachen der UNO genannt wird, ist das basale Gremium der Vereinten Nationen. Vertreter aller 193 Mitgliedstaaten (zuletzt wurde der Südsudan aufgenommen) haben je einen Sitz und eine Stimme, unabhängig von der Größe und der Einwohnerzahl des Staates. Das kann als undemokratisch empfunden werden. Zumindest verstößt es gegen das Prinzip der proportionalen Repräsentation, wenn Liechtenstein und Indien bei einer Entscheidung der UNGA das gleiche Gewicht haben, obwohl auf jeden Einwohner des Fürstentums etwa 35.000 Inder kommen.
Als bedenklich muss gelten, dass die erforderliche Sperrminorität von 33,4 Prozent (wichtige Resolutionen benötigen eine Zweidrittelmehrheit), also 65 Stimmen, von Kleinstaaten erzielt werden kann, die im Extremfall – wenn man von den 65 kleinsten Staaten ausgeht – nur wenige Millionen Menschen vertreten. Hinzu kommt, dass die Mehrzahl der UN-Mitgliedstaaten keine Demokratien sind. Nur etwa 40 Prozent der Menschen weltweit leben unter demokratischen Verhältnissen.
Gegen Widerstand sozialistischer Staaten
Aber die UN-Generalversammlung ist kein „Parlament“, das global wirksame Gesetze macht. Die Bezeichnung „Weltparlament“, die manchmal zu lesen ist, ist daher irreführend. Nur in internen Angelegenheiten – etwa bei Haushalts- oder Mitgliedschaftsfragen – entfalten die Beschlüsse der UNGA überhaupt Rechtswirkung, nach außen sind sie ohne völkerrechtliche Bindung: „Die Generalversammlung kann alle Fragen und Angelegenheiten erörtern, die in den Rahmen dieser Charta fallen oder Befugnisse und Aufgaben eines in dieser Charta vorgesehenen Organs betreffen; vorbehaltlich des Artikels 12 kann sie zu diesen Fragen und Angelegenheiten Empfehlungen an die Mitglieder der Vereinten Nationen oder den Sicherheitsrat oder an beide richten“, steht in Artikel 10. Erörtern und empfehlen, aber nicht entscheiden.
Der Ausnahmetatbestand, auf den hier Bezug genommen wird (Artikel 12), zielt auf das Verhältnis von Sicherheitsrat und Generalversammlung in Krisenfällen. Um Einflussnahme zu verhindern, sind die Befugnisse klar abgegrenzt: Die UNGA darf keine Empfehlung zu einer Streitigkeit oder Situation abgeben, wenn der Sicherheitsrat damit befasst ist, es sei denn, dieser bittet sie um eine Stellungnahme. Abgewichen wurde von dieser Regelung in der „Uniting for Peace-Resolution“ vom 3. November 1950, als die UNGA im Zusammenhang mit dem Korea-Konflikt eine Empfehlung aussprach, obwohl sich der Sicherheitsrat der Sache angenommen hatte, dort aber wegen der Ausübung des Vetorechts durch die Sowjetunion keine Entscheidungen getroffen wurden.
Begründet wurde diese Ausnahme damit, dass der Sicherheitsrat in Krisenzeiten zwar die primäre, nicht aber die ausschließliche Zuständigkeit für die Wahrung oder Wiederherstellung des Friedens habe, was vom Internationalen Gerichtshof später bestätigt wurde. In der Folge wurde noch mehrmals – gegen den Widerstand der sozialistischen Staaten – von dieser Rechtsauffassung Gebrauch gemacht, wenn der Sicherheitsrat durch das Veto der Sowjetunion blockiert war, etwa im Zusammenhang mit dem Ungarn-Aufstand 1956 und dem Einmarsch der Sowjetunion in Afghanistan 1980. Dieses besondere Instrument der UNGA, die Dringlichkeitssitzung, wurde bisher elfmal angewandt, meist ging es dabei um den Nahostkonflikt.
Die Schwäche der Generalversammlung
Insbesondere soll sich die UNGA „den allgemeinen Grundsätzen der Zusammenarbeit zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit“ verpflichtet wissen, wenn sie eine Lösung hinsichtlich eines Problems empfiehlt, das „ein Mitglied der Vereinten Nationen oder der Sicherheitsrat oder … ein Nichtmitgliedstaat der Vereinten Nationen vorlegt“. Artikel 35,2 der UN-Charta besagt: „Ein Nichtmitgliedstaat der Vereinten Nationen kann die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats oder der Generalversammlung auf jede Streitigkeit lenken, in der er Partei ist“. Das ist wichtig für neu entstandene Staaten, die (noch) nicht Mitglied der UNO sind. Auch sie gehören zur Weltgemeinschaft, auch ihnen soll die UNGA helfen können.
Der UNGA sind der Sicherheitsrat und die anderen Organisationen rechenschaftspflichtig, sie „erhält und prüft Jahresberichte und Sonderberichte des Sicherheitsrats“ sowie „der anderen Organe der Vereinten Nationen“. Darüber hinaus prüft und genehmigt sie den Haushaltsplan der UNO-Organe, einschließlich ihrer Nebenorganisationen und „alle Finanz- und Haushaltsabmachungen mit den Sonderorganisationen“, deren eigene Verwaltungshaushalte die UNGA ebenfalls durchsieht, jedoch nicht, um diese zu genehmigen, sondern „mit dem Ziel, Empfehlungen an sie zu richten“. Sonderorganisationen der UN sind etwa die Weltgesundheitsorganisation (WHO), der Internationale Währungsfonds (IMF) und das Kinderhilfswerk (UNICEF).
Wieder zeigt sich eine relative Schwäche der Generalversammlung. In jedem Verein entlasten die Mitglieder den Kassenwart in der jährlichen Versammlung (oder eben auch nicht), die UN-Mitglieder jedoch dürfen zur Kassenführung der Sonderorganisationen nur Ratschläge geben. Bei Abstimmungen gilt grundsätzlich ein Antrag als beschlossen, wenn die „Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Mitglieder“ ihn befürwortet, es sei denn, es handelt sich um eine „wichtige Frage“, etwa eine Empfehlung bezüglich der Aufrechterhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Dann ist eine Zweidrittelmehrheit erforderlich.
Mehr Demokratie wagen
Die UNGA tagt jährlich am dritten Dienstag im September, kann jedoch jederzeit „wenn die Umstände es erfordern“ vom Generalsekretär auf Antrag des Sicherheitsrates oder der Mehrheit der Mitglieder der Vereinten Nationen zu außerordentlichen Tagungen zusammengerufen werden. Problematisch ist diese Ad-hoc-Versammlung schon aufgrund mangelnder Konstanz. Hier wäre eine parlamentsähnliche Organisation mit laufenden Beratungen wünschenswert. Dass es noch nicht so weit ist, liegt am politischen Willen der führenden UN-Mitgliedstaaten. Die UN-Charta hingegen steht einer Demokratisierung nicht im Weg. Eine „Parlamentarische Versammlung bei den Vereinten Nationen“ kann als Nebenorgan zur Generalversammlung gemäß Artikel 22 der UN-Charta konstituiert werden und eine Stimme sein für Regierungsvertreter und Nichtregierungsorganisationen. Oder sie könnte sogar als Hauptorgan gemäß Artikel 108 der UN-Charta eingerichtet werden. Am geltenden Völkerrecht scheitert es also nicht.
In Zeiten transnationaler Probleme in Fragen von Sicherheit, Wirtschaft und Umwelt wäre das vielleicht nicht die schlechteste Idee. Eine Welt, die zum Dorf wird, braucht ein demokratisches Beratungsgremium, das mehr darf als Empfehlungen auszusprechen, auch in pikanten Details wie Finanzfragen. Das würde zur Stärkung der UNO insgesamt beitragen, die unter der Abhängigkeit von mächtigen Einzelstaaten und der mangelnden Möglichkeit zur Rechtsdurchsetzung ihrer Institutionen leidet. Denn die Abgabe von Kompetenzen der Nationalstaaten an die UNO kann nur dadurch motiviert werden, dass sie mit ihren Gremien und Einrichtungen demokratische Standards nicht unterläuft. Mit einer demokratischeren UNO könnten viele Menschen gewinnen, setzte das doch die Mitgliedstaaten unter Druck, auch zu Hause mehr Demokratie zu wagen.
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