Migration

Die neue Regierung tritt in Sachen Migration ein schwieriges Erbe an

Merkels Erbe in Sachen Migration lastet schwer. Die migrationspolitischen Herausforderungen für die neue Regierung sind zahlreich. Wer einmal da ist, wird wahrscheinlich bleiben.
Der Weg nach Berlin aus Richtung Osten
Foto: Jörg Carstensen (dpa) | Ein Wegweiser nach Berlin in Polen. Die Zahl der Flüchtlinge, die über Belarus und Polen nach Brandenburg kommen, steigt aktuell an. Auf die neue Regierung kommen in Sachen Migration zahlreiche Herausforderungen zu.

Migration ist ein dynamischer sozialer Prozess. Die staatliche Fähigkeit, reglementierend auf ihn einzuwirken, ist bei den verschiedenen Zuwanderungspfaden unterschiedlich ausgeprägt: Für die Binnenwanderung innerhalb der EU – sie macht den größten Teil der Zuwanderung nach Deutschland aus – gilt die Freizügigkeit der Unionsbürger. Sie ist steuernden Eingriffen der Mitgliedstaaten entzogen. Die humanitäre Zuwanderung ist durch europäisches Recht, das in nationales Recht umgesetzt wird, bestimmt – auch wenn es die Mitgliedstaaten sind, nicht die Union, die Asyl gewähren. Lediglich die Arbeitsmigration haben sich die Mitgliedstaaten zur Gestaltung selbst vorbehalten.

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Steuern und begrenzen 

Die Herausforderungen der Migrationspolitik, denen sich eine kommende Bundesregierung gegenübersieht, sind wesentlich jene, an denen sich auch schon die Vorgänger abgearbeitet haben und an denen sie weitgehend gescheitert sind. Das lag zuallererst an der erheblichen Diskrepanz zwischen den Ankündigungen, man wolle und werde Migration „steuern und begrenzen“, einerseits, und den tatsächlichen Politikergebnissen andererseits. Bei der Zulassung von rund 1,2 Millionen Fluchtmigranten in den Jahren 2015/16 wurde diese Kluft mit Händen greifbar. Gleiches gilt für die zum festen Repertoire gehörenden Beteuerungen, dass abgelehnte Asylbewerber zur Rückkehr veranlasst werden würden.

Tatsächlich gilt das Gegenteil: Die Regel ist (auch in den anderen Mitgliedstaaten der EU): Wer es einmal geschafft hat, das Territorium von EU-Staaten zu erreichen, der kann mit sehr großer Wahrscheinlichkeit auch dann dauerhaft bleiben, wenn er kein Bleiberecht zugesprochen bekommt. Sieben von zehn Ausreisepflichtigen verbleiben in den Mitgliedstaaten. Politik und Verwaltung (in erster Linie der Bundesländer) erweisen sich seit Jahrzehnten als unwillig und unfähig, grundsätzlich eine Ausreisepflicht durchzusetzen, nötigenfalls auch zwangsweise. Die Bundespolitik hat zudem in den zurückliegenden Legislaturperioden widersprüchliche Signale gesetzt: Einerseits wurden Gesetzespakete zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht 2017 und 2019 verabschiedet. Andererseits hat der Gesetzgeber die Möglichkeiten, aus dem Status der „Duldung“ (Aussetzung der Abschiebung bei weiter bestehender Ausreisepflicht) in ein Aufenthaltsrecht zu gelangen („Spurwechsel“), stark erweitert.

Duldung auf Dauer

Die Duldung ist inzwischen zum rechtlichen Einstieg in ein längerfristiges oder dauerhaftes Aufenthaltsrecht geworden. Ihr ursprünglicher Zweck wurde somit in sein Gegenteil verkehrt. Dies macht den Unwillen der Verantwortlichen deutlich, zwischen den Zuwanderungspfaden „Flüchtlingsschutz“ und „Arbeitsmigration“ weiterhin politisch wirkungsvoll zu unterscheiden. Der Ausgang des Asylverfahrens ist zunehmend irrelevant für das Bleiberecht. Diese Widersprüchlichkeit und Inkonsistenz der Politik bei der humanitären Zuwanderung und die Dysfunktionalität des hyperkomplexen Ausländerrechts gehören zum Erbe, mit dem die nächsten Regierungen umgehen müssen.

Für die Arbeitsmigration gilt seit den 1950er -Jahren: Die Regierungen haben weitgehend nachvollzogen, was die Arbeitgeber von ihnen forderten. Bereits 2013 attestierte die Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD) der Bundesrepublik, sie sei „mittlerweile eines der OECD-Länder mit den geringsten Beschränkungen für die beschäftigungsorientierte Zuwanderung hochqualifizierter Fachkräfte. (…) Die deutsche Zuwanderungspolitik für die hochqualifizierte Migration ist eine der offensten im OECD Raum…“. Dennoch wurden mit dem „Fachkräfteeinwanderungsgesetz“ 2019 weitere Optionen eröffnet, um Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt zur Arbeitssuche, also ohne Arbeitsvertrag, zu erhalten.

Anwerbung wird schwerer

Der „Bedarf des Arbeitsmarktes“ wird für diese Politik stets als Begründung angeführt. Unterstellt wird dabei, dass dieser „Bedarf“ ein objektiv feststellbares Faktum sei. Tatsächlich wird der Bedarf aber von konkreten wirtschaftlichen Interessen definiert: So kann kein Zweifel daran bestehen, dass in „Mangelberufen“ (wie in Gesundheits- und Pflegeberufen), bei denen die Arbeitsbedingungen und die Löhne als unattraktiv gelten, die Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland eingesetzt wird, um Druck in Richtung besserer Arbeitsbedingungen und höherer Löhne zu begegnen. Die Anwerbung muss in immer entlegenere Länder ausgreifen, um noch Interessenten zu finden.

Die Ampel-Parteien und ihr Führungspersonal möchten als die „ganz Anderen“ gegenüber ihren Vorgängern in den Großen Koalitionen angesehen werden: als innovative und dynamische Erneuerer. Dass die SPD und auch die FDP an den Koalitionen seit 2005 beteiligt waren, wird dabei ebenso in den Hintergrund gedrängt wie die politischen Milieus, denen sich die Beteiligten verpflichtet fühlen. Das gilt vor allem für die Grünen (und Teile der SPD), die mit Kirchen, Medien und der Flüchtlingslobby westliche Staaten in der Pflicht sehen, möglichst viel humanitäre Zuwanderung zuzulassen und die Grenzen möglichst weit zu öffnen.

Verschiedene Motive

Auch die arbeitgebernahe FDP hat sich stets dafür eingesetzt, das Arbeitskräftepotenzial zu erweitern. Dass sich SPD, Grüne und FDP auf mehr Zuwanderung nach Deutschland einigen, kann von daher nicht überraschen. Wirtschaftsliberale und linke Globalisten gehen immer wieder in Fragen der Zuwanderungspolitik Koalitionen ein. Ihre Motive sind unterschiedlich, das Ziel das gleiche. Der Tenor und die Stichworte im „Sondierungspapier“ lassen das – trotz vieler Unbestimmtheiten – deutlich erkennen: Neue „legale Wege“ zur humanitären Zuwanderung sollen geschaffen, das „Sterben auf dem Mittelmeer genauso wie das Leid an den europäischen Außengrenzen“ sollen gemeinsam mit den europäischen Partnern beendet werden. Was auch immer das heißt – es birgt weiteren Sprengstoff für den Zusammenhalt der EU. Die Mehrheit der Mitgliedstaaten teilt die Gesinnungspolitik Deutschlands nicht. Die Parteien der Ampel gehen das hohe Risiko einer Spaltung der EU sowie der weiteren gesellschaftlichen Polarisierung ein.


Der Autor ist Privatdozent am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bremen. Er veröffentlichte 2016 „Die Flüchtlingskrise. Ursachen, Konflikte Folgen (CH Beck).

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