Maximales Konfliktpotenzial

Würde sich die Lesart des Verfassungsgerichts von den Kompetenzschranken der Europäischen Zentralbank vor dem Europäischen Gerichtshof durchsetzen, wären die Folgen gravierend – Eine Analyse. Von Friedrich Graf von Westphalen
Foto: Symboldpa | Karlsruhe lässt EZB-Anleihekäufe vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) prüfen.
Foto: Symboldpa | Karlsruhe lässt EZB-Anleihekäufe vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) prüfen.

Vermutlich kann man die politischen, aber auch die rechtlichen Konsequenzen des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts der vergangenen Woche am zuverlässigsten beurteilen, wenn man mit der Frage beginnt, welchen weiteren Verlauf denn das Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) nehmen kann. Die Antwort hierzu liefert allerdings das Karlsruher Gericht gleich mit: Der Beschluss der Europäischen Zentralbank (EZB), Staatsanleihen der Peripherieländer unmittelbar und ohne Beschränkungen zu erwerben, wäre dann keine – unzulässige – monetäre Staatsfinanzierung, wenn die Auswirkungen eines solchen Beschlusses darauf beschränkt blieben, die Wirtschaftspolitik der Union zu unterstützen. Auch müsste es ausgeschlossen sein, dass die so von der EZB erworbenen Staatsanleihen von einem – erneuten – Schuldenschnitt betroffen würden. Darüber hinaus verlangen die Karlsruher Richter, dass Staatsanleihen nicht in unbegrenzter Höhe gekauft werden und dass die EZB mit einem solchen Programm Eingriffe in die Preisbildung soweit wie möglich vermeidet.

Das ist freilich ziemlich genau das platte Gegenteil von dem, was Mario Draghi am 6. September 2012 in der EZB zur Beruhigung der Finanzmärkte beschließen ließ, nämlich: alles zu tun („whatever it takes“), was notwendig ist, einschließlich des unlimitierten Ankaufs von Staatsanleihen, um den Euro als Währung und auch die Peripherie-Staaten gegenüber einer wild um sich greifenden Spekulation zu schützen. Rein faktisch gewertet ist es ja bemerkenswert: Allein diese Ankündigung, die „bazooka“ auszupacken, hat gereicht, um die Märkte in der Krise in die Schranken zu weisen. Zu keinem Zeitpunkt hat nämlich die EZB auf dem Primärmarkt (von den Zentralbanken selbst) Staatsanleihen von Griechenland, Portugal, Irland oder Spanien käuflich erworben, um damit die Zinsen für die Refinanzierung dieser Staaten abzusenken. Denn es machte sich sehr schnell die alte Weisheit unter den Investoren breit: Gegen eine Zentralbank kannst du nicht spekulieren; sie ist immer die stärkere Marktpartei.

Würde also die dem EuGH vorgeschlagene Lesart des Verfassungsgerichts von den Kompetenzschranken der EZB sich auch bei den Richtern in Luxemburg durchsetzen, dann wäre die Politik der EZB und ihr Programm, künftig, wenn immer es erforderlich ist, Anleihen Not leidender Staaten unbegrenzt zu kaufen, nur noch ein stumpfes Schwert. Was die EZB noch geldpolitisch – außerhalb der Sicherung der Währung gegen Risiken der Inflation – tun dürfte, wäre kaum mehr als eine gewisse „Kurspflege“ zugunsten des Euro, keineswegs aber auf die Peripherie-Länder zu begrenzen. Ein solches Zurückschneiden der Kompetenzen der EZB wäre natürlich – die immer noch unbewältigte Finanzkrise hin oder her – uneingeschränkt hinzunehmen, wenn es denn auch so vom EuGH mit letztverbindlicher Autorität selbst festgestellt würde. Denn dann würden sich die Interpretationen beider Gerichte decken; deutsches Verfassungsrecht und seine Auslegung des Unionsrechts ständen dann im Einklang mit dem Spruch des EuGH.

Doch das dürfte kaum politische Wirklichkeit werden. Denn nach der Rechtsprechung des EuGH kann eine einzelne Person – und darum handelte es sich bei den in Karlsruhe entschiedenen Verfassungsbeschwerden – nur dann nach Artikel 230 Absatz 4 AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) Klage gegen eine sie selbst unmittelbar betreffende Entscheidung eines EU-Organs (EZB) erheben, wenn „die Rechtsstellung dieser Person unmittelbar betroffen“ ist und – zweitens – das betreffende Organ „keinerlei Ermessensspielraum“ bei seiner Entscheidung hatte, sodass „ihre Umsetzung rein automatisch“ erfolgte. Liest man jedoch auf diesem Hintergrund den Beschluss der EZB vom 6. September 2012, dann wird deutlich: Es handelt sich um ein Stabilisierungsprogramm der EZB für den Euro, dessen Einzelheiten keineswegs von vornherein feststehen, sondern von den zu erwartenden Marktbedingungen, vor allem auch davon abhängen, wie denn die „Rettungsschirme“ sich auf die einzelnen Länder auswirken. Da fehlt wohl jeder Automatismus im Sinn der kurz referierten Rechtsprechung des EuGH.

Starke Zweifel an der Zulässigkeit der Beschwerde

Dieser Gesichtspunkt könnte deshalb starke Zweifel an der Zulässigkeit der erhobenen Verfassungsbeschwerden nach europäischem Primärrecht begründen. Käme der EuGH zu diesem negativen Resultat, dann würde er die vom Verfassungsgericht ihm vorgelegten Auslegungsfragen als unzulässig zurückweisen; der Kompetenzkonflikt zwischen beiden Höchstgerichten wäre dann bittere Realität. Die oft beschworene Kooperation zwischen den beiden Höchstgerichten sieht anders aus.

Für die Karlsruher Richter war diese dem Unionsrecht eigentümliche Hürde freilich kein Hindernis, weil nach dem nationalen Verfassungsrecht weiter gefasste Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gelten. Materiell-rechtlich stützt der Karlsruher Richterspruch seinen Ansatz – und das ist der entscheidende Aspekt – auf eine Verletzung des „Demokratieprinzips“. Dieses ist nach der Rechtsprechung des Gerichts über Artikel 38 Grundgesetz so ausgestaltet, dass es jedem Bürger das Recht gewährt, an Wahlen teilzunehmen und dadurch auch an der Legitimation der Staatsgewalt durch das Volk mitzuwirken „und auf ihre Ausübung Einfluss zu nehmen“. Die Verlagerung von Staatsgewalt auf die Europäische Union ist nur insoweit anzuerkennen, als die durch die demokratische Wahl legitimierten Aufgaben und Befugnisse des deutschen Bundestages nicht entleert werden dürfen. Über die sogenannte „Ewigkeitsgarantie“ des Artikel 79 Absatz 3 Grundgesetz ist dieses Verständnis des Demokratieprinzips – auch im Blick auf das Unionsrecht – unantastbar. Dieses ist nämlich dann verletzt, wenn „zentrale politische Entscheidungen nicht mehr selbstständig“ vom Parlament getroffen werden.

Doch die Entscheidung der EZB, unbegrenzt Staatsanleihen zu kaufen, liegt auf der Ebene des Unionsrechts, nicht auf der des Verfassungsrechts. Was die Mehrheit der Karlsruher Richter an dieser Stelle in ihrer Argumentation getan hat, wird blitzlichtgrell beleuchtet, wenn man die abweichende Meinung der Richterin Lübbe-Wolf zur Kenntnis nimmt. Denn die Prüfkompetenz des Karlsruher Gerichts bezieht sich danach sehr wohl auch auf das Unionsrecht, obwohl hier allein der EuGH in der Sache zuständig ist, und zwar immer dann, wenn Organe der Union über ihre unionsrechtlichen Kompetenzgrenzen hinaus – mithin: rechtswidrig – handeln („ausbrechender Rechtsakt“): „Dass einige unabhängige deutsche Richter“, so erklärt Frau Lübbe-Wolf, „unter Berufung auf die deutsche Auslegung des Demokratieprinzips und auf die Grenzen, die sich hieraus und aus unserer Lesart von Artikel 123ff AEUV für die zulässigen Befugnisse der unabhängigen Europäischen Zentralbank ergeben, eine Entscheidung mit unkalkulierbar weitreichenden Konsequenzen für die ins Werk gesetzte Währung der gesamten Eurozone und die davon abhängigen Volkswirtschaften treffen, erscheint als Anomalie von höchst zweifelhafter demokratischer Qualität.“

Um keinen vermeidbaren Zweifel aufkommen zu lassen, sei jedoch betont: Die von der Mehrheit des Zweiten Senats in Stellung gebrachte Judikatur, auch Rechtsakte auf der Ebene des Unionsrechts mit der Elle des nationalen Verfassungsrechts kontrollieren zu können und damit sozusagen das „letzte“ Wort auch in einem Kompetenzkonflikt mit dem EuGH zu reklamieren, ist nicht neu. Doch die hierzu ergangene Rechtsprechung verlangt, dass der entsprechende Akt eines Organs der Union „offensichtlich“ kompetenzwidrig ist und zu einer „strukturell bedeutsamen Verschiebung zwischen den Mitgliedstaaten“ führt. Mit anderen Worten: Es muss „offensichtlich“ sein, dass die EZB den ihr gesetzlich vorgegebenen geldpolitischen Kurs durch ihre Ankündigung, unbegrenzt Staatsanleihen der Peripherieländer zu kaufen, verlassen und damit in die „wirtschaftspolitische Kompetenz“ der Mitgliedstaaten eingegriffen hat. Das Ergebnis der Richter: Unzulässige monetäre Staatsfinanzierung durch die EZB.

Auch die gesetzlich fixierte Unabhängigkeit der EZB hindert die Karlsruher Richter nicht daran, ihr verfassungsrechtliches Verdikt zu sprechen. Denn nach Auffassung des Gerichts ist das der EZB zustehende Mandat strikt währungspolitisch und geldpolitisch ausgerichtet; vorrangiges Ziel ist die Wahrung der Preisstabilität. Dass die Ankäufe von Staatsanleihen jedenfalls mittelbar Ziele der Währungspolitik – nämlich: die Aufrechterhaltung des Euro als Währung – verfolgen, reicht in den Augen der Richter nicht aus. Denn im Ergebnis kann es ja sein, dass die Haushalte der Mitgliedstaaten – und damit der Steuerzahler – eines Tages (Stichwort: Schuldenschnitt) zur Kasse gebeten werden, sodass auf diesem Weg dann die den Nationalstaaten allein vorbehaltene Haushaltspolitik unmittelbar betroffen und auch in Mitleidenschaft gezogen werden kann.

Ungeheure Geldmengen in den Markt gepumpt

Das freilich sind mit der Elle der rechtlichen Analyse gefundene Ergebnisse. Die Trennlinie zwischen den einzelnen Feldern – Finanz-, Wirtschafts-, Währungs- und Geldpolitik lassen sich in der Realität der grassierenden Finanz- und Eurokrise kaum säuberlich scheiden. Das gilt vor allem, wenn man bedenkt, dass die von der EZB in den Markt gepumpte uferlose Geldmenge nicht mehr zur Bekämpfung der Preisstabilität – zwei Prozent werden da immer genannt – dient, sondern dass durchaus deflationäre Tendenzen und auch Entwicklungen drohen. Diese aber werden es nahezu zwangsläufig machen, dass die Geldmenge reduziert wird und Anleihekäufe und der Erwerb von Wertpapieren die Politik der EZB ausmacht. Das ist dann in den strengen juristischen Argumenten des Verfassungsgerichts Wirtschaftspolitik, die auch dem Mandat der EZB genuin nicht zusteht. Doch ist es die Signatur der allein von der EZB bewältigten und auch zu bewältigenden Eurokrise, dass sie weder nach den Vorgaben der Lehrbücher noch nach den Leitlinien der für die Normallage geschaffenen Rechtsregeln verläuft.

Das heißt nicht, dass die Grenzen des Rechts zu ignorieren sind, weil der Zweck die Mittel heiligt. Doch es gilt, an den Ausgangspunkt der hier angestellten Erwägungen zurückzukehren: Es stellt sich nämlich, wie in der ebenfalls abweichenden Meinung des Richters Gerhadt zu lesen ist, die „Kernfrage“: Aus welchen Gründen steht dem Einzelnen ein klagbares Recht zu, dass deutsche Verfassungsorgane sich gegen Akte von Organen der Europäischen Union – wegen behaupteter Kompetenzüberschreitung – zur Wehr setzen? Reicht es nicht aus, wenn der deutsche Bundestag oder auch die Bundesregierung sich in politischer Weise gegen solche angeblichen Verletzungen von Kompetenzregeln zur Wehr setzen? Oder ist es – gegenläufig gefragt – keine hinreichende demokratische Legitimation, dass – wie tatsächlich geschehen – nach Anhörung von Mario Draghi im Haushaltsausschuss des Bundestages und nach einer mehr als intensiv geführten politischen Debatte die prospektiven Anleihenkäufe der EZB nicht von der Bundesregierung (anders allerdings die Bundesbank) weder politisch noch rechtlich beanstandet worden sind?

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