Staatsleistungen

Gordischer Knoten der Staatsleistungen - wer kann ihn lösen?

Bund, Länder, Bistümer, der Heilige Stuhl und die katholischen Büros müssen in ein Boot steigen, sollen die Staatsleistungen erfolgreich abgelöst werden. Als erstes ist der Bund gefordert, denn ohne Grundsätzegesetz geht gar nichts. Der Versuch, einen schwer lösbaren Knoten zu beschreiben.

Debatte um Staatsleistungen
Die Staatsleistungen der Bundesländer an die Bistümer sind ein Dauerbrenner. Deren Ablösung ist Verfassungsauftrag. Nach über hundert Jahren ist er nicht erfüllt. Foto: adobe stock

In dieser Legislaturperiode wurden zwei Gesetzentwürfe zur Ablösung im Bundestag beraten. Beide wurden abgelehnt. Die Staatsleistungen der Bundesländer an die Bistümer sind ein Dauerbrenner. Deren Ablösung ist Verfassungsauftrag. Nach über hundert Jahren ist er nicht erfüllt. In der kommenden Legislaturperiode wird das Ringen um die Lösung weitergehen. Der Ausgang ist ungewiss. Staatsleistungen sind finanzielle Zuwendungen des Staates an die Kirchen. In der Diskussion sind die rund 570 Millionen Euro jährliche Zahlungen der Bundesländer an die Kirchen schon länger. Der Anteil der katholischen Bistümer daran belief sich im Jahr 2020 auf 237 Millionen Euro. Dabei handelt es sich, so ist auf der Informationsseite der DBK zum Thema zu lesen, "vor allem um Zahlungen für den Personal- und Sachbedarf der Diözesanleitungen, für die Ausbildung, Besoldung und Versorgung der Geistlichen, aber auch anderer Kirchenbediensteter." Kurz gesagt, der Staat bezahlt die Gehälter von Bischöfen, Domkapitularen, Domvikaren und einigen Priestern auf besonderen Stellen.

Woher kommt das Problem? 

Der Reichsdeputationshauptschluss im Jahr 1803 hat der Nachwelt eine Art Gordischen Knoten hinterlassen. Kirchliche Güter wurden enteignet und den weltlichen Fürsten zugeschlagen. Weil nun vor allem Bischöfen, Kanonikern und teilweise auch Pfarrern das Einkommen fehlte, wurden zunächst den Fürsten und später den Ländern Zahlungen als Ausgleich für den Ertrag auferlegt. Einen ersten Versuch, diesen Knoten zu lösen, unternahm die Weimarer Reichsverfassung (WRV) im Jahr 1919 mit dem Artikel 138, der das Reich beauftragte, die Staatsleistungen an die Kirche abzulösen. Das Reich sollte die Rahmengesetzgebung schaffen, damit die Länder ihre Zahlungen ablösen können. Im Reichskonkordat von 1933 wurde festgeschrieben, dass "vor der Ausarbeitung der für die Ablösung aufzustellenden Grundsätze rechtzeitig zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Reich ein freundschaftliches Einvernehmen herbeigeführt werden" soll. Das Deutsche Reich ging unter, die Verpflichtung überlebte. Die Bundesrepublik als Rechtsnachfolger erbte über den Artikel 140 Grundgesetz den Auftrag zur Ablösung. Erfüllt wurde dieser Auftrag bis heute nicht. Nach über zweihundert Jahren ringen staatliche Stellen immer noch damit, diese Leistungen aus den öffentlichen Haushalten zu entfernen. Das Thema und das Prozedere sind komplex. Dass Staatsleistungen abgelöst werden können, zeigt die Rahmenvereinbarung zur Ablösung der Kirchenbaulasten in Hessen vom 3. Dezember 2003.

Wie ist die gegenwärtige Lage?

Nach gegenwärtiger Rechtsauffassung ist es Aufgabe des Bundes, zuerst ein Grundsätzegesetz zu erlassen, das den Rahmen für Bundesländer schafft, mit den Bistümern konkrete Vereinbarungen zu treffen. Von sich aus können die Länder nicht aktiv werden, da, so der wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages in einem Gutachten vom 8. Februar 2011, der Artikel 138 Abs. 1 Satz 2 WRV mit der Notwendigkeit bundesgesetzlicher Grundsätze eine Sperrwirkung entfalte. Logisch erscheint damit auch, dass es nur eine Lösung mit katholischer Kirche und EKD geben kann. Der Bund wird das komplizierte Gesetzgebungsverfahren sicher nicht mehrfach machen wollen. Auch in der Apostolischen Nuntiatur in Berlin geht man davon aus, dass das Kommissariat der Bischöfe als Vertreter der katholischen Kirche in Deutschland und die EKD hierbei an einem Strang ziehen müssen. 

Damit ist grob umrissen, welche Stellen an einer Ablösung der Staatsleistungen mitwirken müssen. Als Erstes ist der Bundesgesetzgeber gefragt. Die Bundesregierung muss, wenn es ernst wird, mit dem Heiligen Stuhl Kontakt aufnehmen, um die völkerrechtliche Frage zu klären. Existiert ein Grundsätzegesetz, ist es an den Bistümern, mit den Ländern zu verhandeln, die idealerweise von Anfang an mit im Boot sein sollten. Da nicht jedes Bistum einzeln verhandeln wollen wird, zumal einige Bistümer mit zwei oder drei Bundesländern verhandeln müssten, sind die katholischen Büros der Länder gefragt, die Interessen der Bistümer zu vertreten. 


Welche Position vertreten die Bistümer? 

Die Bistümer zeigen eine grundsätzliche Offenheit für die Ablösung der Staatsleistungen. Sobald es konkret wird, herrscht Schweigen in Walde. Eine Umfrage bei den deutschen (Erz-)Diözesen, um zu einem Stimmungsbild zu kommen, ergab, dass es offensichtlich keine Stimmung gibt. Von 27 deutschen Bistümern verwiesen auf Nachfrage 17 fast wortgleich auf ein Statement der DBK zur Frage der Ablösung der Staatsleistungen. 

Der Treppenwitz an der Stimmungslosigkeit in den Bistümern: ausgerechnet der von Bistumspressesprechern zitierte Ausschnitt aus dem Statement der DBK enthält den Satz: "Die Entscheidung [über eine Ablösung der Staatsleistungen. Anm. PW] liegt bei den einzelnen Bistümern." Der Versuch, per Nachfrage herauszufinden, wie so eine Entscheidung aussehen könnte, brachte in den meisten Fällen beredtes Schweigen zu Tage. Ein Sprecher des Bistums Mainz erklärte, es bleibe derzeit nur die Bekräftigung des Hinweises in der Stellungnahme der DBK, wo es heißt: "Die Kirche wird sich einer weitergehenden Lösung nicht verschließen." Sollte das Thema von der Politik angegangen werden, dann würden Verhandlungen dazu nicht auf Bistumsebene geführt, sondern über die Katholischen Büros auf Länderebene. Konkreter wird es nicht. Man erklärt maximal eine grundsätzliche Bereitschaft. Ansonsten wird auf die Deutsche Bischofskonferenz und die katholischen Büros der Länder verwiesen. Die DBK ihrerseits verweist auf die Zuständigkeit der einzelnen Bistümer.

Harry Luck, Pressesprecher des Bistums Bamberg, betont, schon vor 200 Jahren sei die schrittweise Ablösung dieser Staatsleistung festgelegt worden. Luck verweist ferner darauf, dass im Laufe der letzten Jahrzehnte schon etliche Ablösungen vorgenommen worden seien. Diesbezügliche Gespräche zwischen Staat und Kirche würden weiter geführt und sollen zur gänzlichen Ablösung der Staatsleistungen führen. Dazu brauche es, so der Bamberger Sprecher, vor allem: Zeit. Denn es müssten gerechte Vereinbarungen getroffen werden. Für das Bistum Essen betont Ulrich Lota, man habe sich in der Vergangenheit immer offen für Verhandlungen über eine Ablösung der sogenannten Staatsleistungen gezeigt. Für das Bistum Eichstätt weist Regina Greck auf den Verfassungsauftrag hin. Allerdings habe es bislang, nicht zuletzt wegen der damit verbundenen erheblichen Kostenverpflichtungen, keine diesbezügliche Initiative des Bundes gegeben. Man wolle sich einer Lösung nicht verschließen, wenn und soweit diese ausgewogen sei. Im Gegensatz dazu sieht J r me-Oliver Quella, Finanzchef des Bistums Augsburg, derzeit keine Notwendigkeit zum Handeln in Sachen Staatsleistungen, wie er gegenüber der in Augsburg erscheinenden Katholischen SonntagsZeitung betonte.

Egal wen man in der Kirche fragt, alles bleibt im Ungefähren einer grundsätzlichen Bereitschaft. Der Ball liegt (auch) bei den Katholischen Büros der Länder. Pfarrer Antonius Hamers, Leiter des katholischen Büros in NRW, betont auf Nachfrage die Offenheit der Bistümer in Nordrhein-Westfalen für Verhandlungen und die Tatsache, dies immer wieder gegenüber der Landesregierung kommuniziert zu haben. Angesichts der aktuellen Situation gebe es allerdings keine konkreten Verhandlungen. Die Höhe der Ablösung werde Gegenstand von Verhandlungen sein müssen, so Hamers. Dabei können bereits erfolgte Ablösungen eine Orientierung sein. Wichtig sei, dass die Ablösesumme äquivalent zu den bisherigen Zahlungen ausfallen müsse.

Wie stellt sich die Deutsche Bischofskonferenz eine Lösung vor?

Immerhin gibt es auf der Internetseite der DBK ein umfassendes Dossier zu den Staatsleistungen. Herkunft und Grund werden genau beschrieben. Beschrieben wird auch, dass es sich bei den Zahlungen, die von den Ländern an die Bistümer fließen, nicht um de-facto-Ablösungen handelt. Die Zahlungen sind Ersatzleistungen für entgangene Erträge aus den enteigneten Gütern. Die DBK nennt Zahlen von erfolgten Ablösungen ebenso wie von Planspielen ohne Folgen. Dabei bewegen sich die Werte zwischen dem 10-fachen und dem 40-fachen der jährlichen Zahlungen. Die Differenzen sind der Frage geschuldet, wie die Höhe der konkreten Ablösungssumme zu berechnen ist. Es ist unklar, "ob die Höhe der Ablösung sich auf vollen Wertersatz richtet oder lediglich eine angemessene Entschädigung geschuldet wird", informiert die Deutsche Bischofskonferenz. Da öffnet sich der Spielraum für Verhandlungen.

Wie sehen Kirchenkritiker die Staatsleistungen? 

In kirchenkritischen Kreisen ist diese Sicht allerdings umstritten. Ein Grundsätzegesetz über die Ablösung der Staatsleistungen sollte nach Auffassung der Humanistischen Union im Kern die Aussage enthalten, dass die Ablösung durch die staatlichen Zahlungen seit Inkrafttreten der WRV als erfolgt gelte, betonte ein Vorstandsvertreter des Vereins im November 2020 gegenüber dem humanistischen Pressedienst. Diese Position wird von kirchenkritischen Vereinen und Stiftungen schon seit langem vertreten. Realistisch ist das nicht. Alle maßgeblichen Kräfte in der Politik haben sich inzwischen der Position angeschlossen, dass Staatsleitungen keine de-facto-Ablösungen darstellen. 

Welche Positionen finden wir in der Politik?

In der Politik wächst die Bereitschaft das Thema anzugehen. Zwei Gesetzentwürfe wurden jüngst im Deutschen Bundestag diskutiert. Beide Entwürfe wurden abgelehnt. Trotzdem bleibt das Thema auf der Tagesordnung, wie Hermann Gröhe, Religionspolitischer Sprecher der CDU-Bundestagsfraktion, betont. "Das Thema der Ablösung der Staatsleistungen ist einerseits sehr komplex. Andererseits gibt es einen klaren Verfassungsauftrag. Das heißt, dass das Thema angegangen werden muss. Eine Umsetzung muss auf jeden Fall dem Umstand Rechnung tragen, dass die Staatsleistungen jene Einnahmen ersetzen, die den Kirchen durch Enteignungen in der Vergangenheit entgangen sind", so Gröhe im Gespräch mit dieser Zeitung. Alle im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien wurden um eine Stellungnahme gebeten. Die Fraktion "Die Linke" hatte sich auch auf Nachfrage nicht geäußert.

Für Volker Münz, Religionspolitischer Sprecher der AfD-Fraktion im Deutschen Bundestag, wird es Zeit, den Verfassungsauftrag endlich umzusetzen. Es gehe, so der Politiker, um die Entflechtung von Kirche und Staat. Nur durch die im internationalen Vergleich gute Finanzausstattung könnten sich die deutschen Amtskirchen Dingen zuwenden, die mit Kirche nichts zu tun hätten, kritisiert Münz. Als Beispiel führte er an, die EKD unterhalte ein Gender-Institut und ein Schiff auf dem Mittelmeer, welches unter der Flagge der linksextremen "Antifa" fahre. Er warf den Kirchen einseitige politische Einmischung vor.
Lars Castellucci, Religionspolitischer Sprecher der SPD-Fraktion im Deutschen Bundestag, betont die Notwendigkeit, die Staatsleistungen, die die Bundesländer an die Landeskirchen und Bistümer zahlen, abzulösen. Der SPD sei es wichtig, alle Beteiligten an einen Tisch zu bringen, um einen breiten Konsens zu erreichen und insbesondere die Bundesländer einzubeziehen, die die Mittel für die Ablösung aufbringen müssen. Castellucci schlägt daher zunächst eine Kommission vor, "die alle an einen Tisch holt."

Konstantin von Notz, Religionspolitischer Sprecher der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, sagt, man sei mit dem eingebrachten Entwurf den seit mehr als hundert Jahren bestehenden Verfassungsauftrag zur Ablösung der Staatsleistungen angegangen. "Bei der Berechnung des maximalen Werts der Staatsleistungen haben wir", so von Notz, "das Äquivalenzprinzip zugrunde gelegt. So gewährleisten wir, dass die Kirchen ihre aktuellen, wichtigen Leistungen für die Gesellschaft fortsetzen können." Man habe den Vorschlag einer verfassungsrechtlich sicheren und zugleich mehrheitsfähigen Regelung gemacht, um den Ablöseprozess endlich voranzubringen. 

Benjamin Strasser, FDP, betont ebenfalls den Verfassungsauftrag. Obwohl der Gesetzentwurf, den die FDP mit eingebracht hat, abgelehnt wurde, betont Strasser, es liege eine taugliche Grundlage vor, um nach über 100 Jahren mit dem Prozess der Ablösung der Staatsleistungen zu beginnen. "Wenn die Große Koalition unseren Gesetzesentwurf ablehnt", so der Sprecher der Liberalen, "ohne einen eigenen Vorschlag vorzulegen, zeigt das nur, dass sie offenbar den Verfassungsauftrag weiter auf die lange Bank schieben will." 

Dem widerspricht Hermann Gröhe, indem er betont: "Bei dem aktuellen Oppositionsantrag von FDP, Linken und Grünen war es ein wichtiges Signal, dass er sich   anders als frühere Ablösungsvorschläge, die von einer sozusagen antikirchlichen und berechtigte Rechtspositionen der Kirchen missachtenden Position geprägt waren   ausdrücklich zum Wertersatz und damit zu einer angemessenen Ablösung der Staatsleistungen bekennt. Das wurde von beiden großen Kirchen gewürdigt. Für mich ist der Gesetzentwurf deshalb ein wichtiger Diskussionsfortschritt." Abgelehnt wurde das Gesetz trotzdem. Für den Sprecher der CDU ist ferner wichtig, die Länder von Anfang an mit ins Boot zu holen. "Wir haben es mit der Besonderheit zu tun", so Gröhe, "dass der Bund gemäß dem Verfassungsauftrag ein sogenanntes "Grundsätzegesetz" aufstellen soll. Gleichzeitig liegt die Zahlungspflicht für die Staatsleistungen aber bei den Ländern. Deshalb ist es wichtig, dass der Bundesgesetzgeber rechtzeitig einen Dialogprozess mit den Ländern beginnt." 

Wie ist die Diplomatie im Boot?  

Außer den Diözesen, Bund und Ländern ist noch der Heilige Stuhl in die Frage involviert. Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages stellte in seinem schon erwähnten Gutachten fest, dass nach Einbringung des Gesetzentwurfs und vor der Verabschiedung des Grundsätzegesetzes die Bundesregierung entsprechende Verhandlungen mit dem Heiligen Stuhl aufzunehmen hat. Ohne Herstellung des freundschaftlichen Einvernehmens würde eine Ablösungsgesetzgebung gegen Art. 18 Abs. 1 RK verstoßen. Trotz zweier jüngst beratener Gesetzentwürfe besteht kein Grund zu diplomatischer Hektik. Die Nuntiatur sei ganz gelassen, was die Entwicklung angehe, betont Msgr. Jürgen Doetsch von der Apostolischen Nuntiatur gegenüber der Tagespost. "Die aktuellen Entwicklungen beobachten die katholischen Büros für die Kirche sehr sorgfältig", zeigt sich der Kirchendiplomat gelassen. Eine Kontaktaufnahme werde von der diplomatischen Vertretung des Heiligen Stuhls erst dann erwartet, wenn es wirklich konkret wird. Auch die Politik ist gelassen. "Für die Gespräche am Beginn eines Gesetzgebungsverfahrens sind die Bundesländer sowie Bistümer und Landeskirchen sicherlich zunächst unsere Ansprechpartner, natürlich auch die Deutsche Bischofskonferenz und die Evangelische Kirche in Deutschland. Klar ist aber auch, dass wir auch bestehende Regelungen aus Konkordaten mit dem Heiligen Stuhl berücksichtigen müssen", ergänzt Hermann Gröhe.

Kommt die Parusie vor Ablösung der Staatsleistungen?

Trotz der inzwischen mehr als zweihundert Jahre, die vergangen sind, ist nach wie vor keine Ablösung in Sicht. Der Wille ist gegenwärtig sicher vorhanden, wie die Statements der Politiker zeigen. Die Einsicht in die Notwendigkeit besteht auch. Pfarrer Hamers ist sich sicher: "Die Verhandlungen sind aber der Mühe wert, damit die Ablösung eben nicht bis zum Jüngsten Tag verschoben wird   auch weil die öffentliche Meinung und die politische Erwartung einen solchen Prozess immer stärker einfordern werden." Darin ist er sich mit Hermann Gröhe einig, der diese Frage ebenfalls diesseitig verhandelt wissen will. Die Erarbeitung eines Grundsätzegesetzes für die Ablösung der Staatsleistungen werde seiner Ansicht nach sicherlich in der kommenden Legislaturperiode auf der Tagesordnung stehen. Für die Lösung des Problems sollte man wohl besser auf eine einmütige Lösung setzen und nicht auf einen Alexander den Großen warten, der den gordischen Knoten einfach durchschlägt.

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