Würzburg

Staatsleistungen: Mehr als nur eine Ablöse

Die Staatsleistungen erschöpfen sich nicht in den Entschädigungszahlungen. Sie werden auch für Leistungen gezahlt, die die Kirchen an Stelle des Staates erbringen. Ein Debattenbeitrag.

Debatte über Staatsleistungen an Kirchen
Durch die gewünschte Ablösung der Staatsleistungen soll nach dem Willen der Opposition die letzte Verflechtung von Staat und Kirche überwunden werden. Im Bild: Die Kaiser-Wilhelm-Gedächtnis-Kirche in Berlin. Foto: Christoph Soeder (dpa)

Im Reichsdeputationshauptschluss vom 25. Februar 1803 wurde nicht nur das Ende des Heiligen Römischen Reiches, sondern auch die Säkularisierung kirchlicher Staaten und kirchlichen Vermögens beschlossen. An die Stelle des säkularisierten Kirchengutes trat die Verantwortung des Staates für die Bestreitung des Kultusaufwandes wie das Unterhalten von Universitäten, Schulen, Krankenhäusern, Kindergärten, Altenheimen und vielem mehr. Dieser Aufgabe war der Staat aber nicht gewachsen und hat sie deshalb teilweise wieder an die Kirchen zurückabgetreten. Damit die Kirchen diese Aufgaben übernehmen können, wurde die Erbringung von Staatsleistungen vereinbart. Diese auf Gesetz, Vertrag, rechtsbegründendem Herkommen, auf landesherrlichem Privileg oder auf einer gerichtlichen Entscheidung beruhenden Verpflichtungen bestehen nach wie vor für beide Seiten.

Finanzierung des Kultusauftrags der Kirchen

Empfänger dieser als Staatsleistungen bezeichneten Entschädigungszahlungen sind vor allem die Großkirchen wie die Römisch-Katholische, die Evangelisch-Lutherische und die Reformierte Kirche, sowie die Altkatholische und Altlutherische Kirche, die Israelitische Synagogengemeinde, Freireligiöse Landesgemeinden und Deutsche Freigemeinden, gebietsweise auch die Methodistenkirche. Mit diesen Staatsleistungen können die einzelnen Religionsgemeinschaften die Personal- und Sachkosten finanzieren, um ihre Aufgaben innerhalb der Gesellschaft im Rahmen des ihnen obliegenden Kultusauftrages wahrzunehmen.

In der Weimarer Reichsverfassung (WRV) vom 11. August 1919 wurde im Artikel 138 festgeschrieben, dass diese Staatsleistungen seitens des Deutschen Reiches weiter zu erbringen sind. Allerdings wurde auch geregelt, dass die „Staatsleistungen durch Landesgesetzgebung abgelöst werden“. Das Aufstellen der Grundsätze ist vom Reich vorzunehmen. Ein Höchstbetrag oder eine Höchstdauer für die Zahlungen wurden nicht kodifiziert. Diese Regelungen gelten nach Maßgabe des Artikels 140 Grundgesetz fort. Danach soll die Ablösung vorgenommen werden, die hierfür notwendigen Grundsätze muss jetzt der Bund verabschieden. Die Soll-Regelung ist lediglich als Empfehlung zu verstehen, die Muss-Regelung hingegen als Verpflichtung. Wenn der Staat die Ablösung will, muss er gesetzlich regeln, wie diese zu erfolgen hat. Da die Ablösung als rechtliches Unikat anzusehen ist, kann die Interpretation dieser Verfassungsaufträge nicht durch den Rekurs auf vorherige Entscheidungen erfolgen. Letztendlich müsste deshalb das Bundesverfassungsgericht entscheiden.
Das Deutsche Reich und später die Bundesrepublik Deutschland haben seit 1919 derartige Grundsätze nicht aufgestellt. Dadurch hat sich Artikel 138 WRV praktisch in eine „Sperrvorschrift“ (Axel Frhr. v. Campenhausen) und damit in eine „Garantie“ für die Zahlungen (Werner Weber) gewandelt.

Sollte durch den Gesetzgeber eine Ablösung gewollt werden, müsste diese im Einklang mit Artikel 18 des zwischen der damaligen Reichsregierung und dem Heiligen Stuhl geschlossenen Reichskonkordates vom 20. Juli 1933 stehen. Nach diesem Vertrag, der nach wie vor gültig ist, muss die Ablösung der Staatsleistungen in einem „freundschaftlichen Einvernehmen“ erfolgen. Infolge des Paritätsprinzips (v. Campenhausen) gilt diese Regelung aus dem Reichskonkordat auch im Verhältnis zwischen dem Staat und den anderen betroffenen Religionsgemeinschaften. Da Konkordate zwischen Staaten völkerrechtlich bindende Verträge darstellen, sind sie gerichtlich überprüfbar, und die Forderung auf Staatsleistungen seitens der Kirchen wäre einklagbar.

Kirchen nehmen für den Staat Aufgaben wahr

Durch die jetzt gewünschte Ablösung soll nach dem Willen der Opposition die letzte Verflechtung von Staat und Kirche überwunden werden. Die Staatsleistungen sind nicht unbedeutend, momentan jährlich immerhin 560 Millionen Euro. Die jährlichen Zahlungen müssten kapitalisiert werden. Über die Höhe des Faktors müsste in Freundschaft Einigkeit erzielt werden. Der Faktor 20, ja, sogar 40 wird diskutiert.

Vollständig befreien könnte sich der Staat allerdings nicht von der Zahlung der wiederkehrenden Leistungen, selbst wenn er den Ablösebetrag gezahlt hätte, da er auch aus allgemeinen grundgesetzlichen Regelungen zur Leistung verpflichtet ist. In der Diskussion um die Staatsleistungen muss beachtet werden, dass dem Staat aus dem Grundgesetz die öffentliche Aufgabe der Grundrechtsförderung obliegt. Aus diesem Grundrechtsauftrag, der sich auch auf das Sozialstaatsprinzip bezieht, wird nicht nur die Verpflichtung des Staates hergeleitet, neue Staatsleistungen zu vereinbaren, sondern auch die Rechtfertigung der schon bestehenden. Aus dieser allgemeinen grundgesetzlichen Rechtfertigung heraus sind die bisherigen aus der Säkularisierung erwachsenen Staatsleistungen als originäre Leistungen des Staates anzusehen, die von jedem Staatsbürger, ob gläubig oder nicht, zu akzeptieren sind.

Die Kirchen erfüllen – wie andere Empfänger staatlicher Zuschüsse auch – Aufgaben, die andernfalls der Staat selbst wahrzunehmen hätte. Vordergründig können deshalb die bisherigen Staatsleistungen noch als Entschädigungsleistungen angesehen werden – der Zweck dieser Leistungen hat sich aber inzwischen teilweise gewandelt. Die Staatsleistungen werden für gesellschaftliche Leistungen der Kirchen erbracht, die diese für den Staat vornehmen.

Der Autor ist Fachanwalt für Arbeitsrecht im Ruhestand und stellvertretendes Mitglied des Niedersächsischen Staatsgerichtshofes a.D.

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