Gibt es eine europäische Außenpolitik?

Mit Catherine Ashton hat die „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP) der Europäischen Union zwar ein Gesicht bekommen, doch es gibt in diesem Konzert weiterhin viele Instrumente und zahlreiche Akteure. Von Stephan Baier

Wer steuert Europas Außenpolitik: die EU-Außenbeauftragte Catherine Ashton (im Bild) mit ihrem „Europäischen Auswärtigen Dienst“ oder oder nationale Granden wie Präsident Hollande und Bundeskanzlerin Merkel? Foto: dpa
Wer steuert Europas Außenpolitik: die EU-Außenbeauftragte Catherine Ashton (im Bild) mit ihrem „Europäischen Auswärtigen... Foto: dpa

In der aktuellen weltpolitischen Krise rund um den Machtwechsel in der Ukraine und die russische Okkupation der Krim reagierte die Europäische Union stets mit erstaunlicher Einmütigkeit. Dabei sind einige EU-Mitglieder (etwa Estland, Lettland, Litauen, Bulgarien und die Slowakei) in ihrer Energieversorgung ganz von russischem Erdgas abhängig, andere (wie Portugal, Spanien, Großbritannien und Irland) völlig unabhängig. Viele Staaten (wie Deutschland und Österreich) haben enge wirtschaftliche Beziehungen und machen hervorragende Geschäfte mit Moskau, für andere ist der russische Markt wenig interessant. Einige Staaten (vor allem die drei baltischen) sind 23 Jahre nach dem Untergang der Sowjetunion noch traumatisiert von sowjetischer Tyrannei und schleichender Russifizierung, andere hatten das Glück, westlich des Eisernen Vorhangs zu liegen. Einige wenige EU-Länder (besonders Estland und Lettland) haben einen hohen russischsprachigen Bevölkerungsanteil, viele aber gar keinen. Dennoch fand die 28 Mitgliedstaaten zählende EU in den zurückliegenden Wochen gegenüber Moskau stets zu einer gemeinsamen Sprache, ja sogar zu gemeinsamen Tathandlungen, die auch die Europäer einiges kosten.

Gibt es also doch so etwas wie eine „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP)? Es gab in den vergangenen zwei Jahrzehnten viele Anlässe, daran zu zweifeln: Als 1991 der Kunststaat Jugoslawien zerbrach, reagierte das vereinte Europa zunächst völlig zerstritten, so dass viele Beobachter an eine Renaissance der unseligen Bündnissysteme des Ersten Weltkriegs glaubten. Als der damalige US-Präsident George W. Bush 2003 zum Irak-Krieg trommelte, spaltete er auch die Europäer in willfährige Gefolgsleute und Kriegsskeptiker. Angesichts anderer Krisenherde – beim Libyen-Feldzug oder rund um den Krieg um Syrien – zeigte sich die EU zwar nicht ähnlich gespalten, doch spiegelte so manche Aussage oder Aktion nicht eine kraftvolle Positionierung, sondern eher die verzweifelte Suche nach dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Weltpolitik schienen Washington, Moskau und Peking zu machen, in zweiter Reihe dann vielleicht auch London und Paris – aber nicht die Repräsentanten der EU in Brüssel.

Hier tut nun Differenzierung Not, denn die Instrumente des außenpolitischen Vorgehens der EU sind heute, in der Krim-Krise, keine wesentlich anderen als vor zwei oder vier Jahren. Seit dem Ende 2009 in Kraft getretenen „Vertrag von Lissabon“, der Kompromissreform nach dem Scheitern der Europäischen Verfassung, sind die Institutionen und Methoden der GASP unverändert. Die Europäer hatten nämlich tatsächlich aus dem außenpolitischen Versagen früherer Krisenmomente gelernt und ein Instrumentarium geschaffen, außenpolitisch geschlossen handeln zu können.

Die Europäische Verfassung, die bekanntlich unterschrieben, aber nie ratifiziert wurde, sah sogar einen „Außenminister der Union“ vor, der die Europäische Union „in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (Artikel III-296) vertreten sollte, und zwar sowohl gegenüber anderen Staaten als auch in den internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen. Auf politischen Druck der britischen Regierung hin wurde aus dem EU-Außenminister letztlich nur ein „Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ – und das Amt ironischerweise mit einer Britin, der Sozialistin Catherine Ashton, besetzt.

Gleichwohl ein gewaltiger Fortschritt, denn vor 2009 gab es zwar auch einen „Mr. GASP“, den spanischen Sozialisten Javier Solana, doch hatte der viel zu viel Konkurrenz: In der EU-Kommission gab es einen eigenen Kommissar für Außenpolitik und unter den nationalen Außenministern einen halbjährlich rotierenden Ratsvorsitzenden. Die EU-Außenpolitik hatte also mindestens drei Gesichter, selbst wenn man die Staats- und Regierungschefs sowie die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten und den Präsidenten der EU-Kommission nicht mitrechnet.

Heute vereint die EU-Außenbeauftragte drei Jobs in einer Funktion: Sie ist Vizepräsidentin der EU-Kommission, Vorsitzende des Rates der Außenminister der 28 Mitgliedstaaten sowie Hohe Vertreterin für die GASP (einschließlich der GSVP, der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik). Hatte Henry Kissinger einst gespottet, er wisse nicht, welche Telefonnummer Europa habe, so kann dem heutigen Secretary of State, John Kerry, diesbezüglich geholfen werden: Catherine Ashtons Telefonnummer sollte ihren Kollegen in Washington, Moskau und Peking geläufig sein.

Dennoch kommt der EU-Außenbeauftragten noch immer eher eine koordinierende Rolle zu, denn die Außenpolitik fällt nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der EU (wie etwa die Regeln für das Funktionieren des Binnenmarktes oder die Fischereipolitik), ja nicht einmal in die mit den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit der EU (wie Umwelt, Verbraucherschutz, Landwirtschaft und Entwicklungszusammenarbeit). Nein, die Außenpolitik wird von den Mitgliedstaaten – insbesondere von den großen und selbstbewussten, wie Großbritannien, Frankreich und Deutschland – als Kern ihrer nationalen Souveränität betrachtet. Hier will man sich nicht von Brüssel dominieren lassen.

Immerhin aber erkannten die Nationalstaaten, dass sie alleine immer weniger Gewicht auf der Bühne der Weltpolitik haben, und dass deshalb eine „Kohärenz“ ihres auswärtigen Handelns die letzte Chance ist, europäischen Interessen und Idealen in der Welt zur Durchsetzung zu verhelfen.

Mit dem Vertrag von Lissabon neu geschaffen wurde darum nicht nur das Amt der EU-Außenbeauftragten, sondern auch das eines dauerhaften EU-Ratspräsidenten. Er koordiniert die Zusammenarbeit der 28 Staats- und Regierungschefs in der EU. Und so unscheinbar der frühere belgische Ministerpräsident Herman van Rompuy in dieser Rolle öffentlich auch auftritt: Man muss dem ersten ständigen EU-Ratspräsidenten sowohl in der Euro-Krise wie jetzt in der Krise der europäischen Beziehungen zu Russland das Verdienst lassen, dass er hinter den Kulissen so geschickt die Fäden zieht, dass der „EU-Gipfel“ von einer Bühne der nächtelangen Kontroversen und halböffentlichen Streitigkeiten zu einem Instrument der Handlungsfähigkeit geworden ist. Bei alledem ist Van Rompuy in noblem Unterstatement stets sorgsam darauf bedacht, den nationalen Granden in der Öffentlichkeit nur ja nie die Show zu stehlen oder Verdienste streitig zu machen. Das Ergebnis ist, dass regelmäßig Angela Merkel, David Cameron oder Francois Hollande beim EU-Gipfel im Scheinwerferlicht stehen, auch wenn andere – der unauffällige Van Rompuy, die rastlose Ashton oder der umtriebige Kommissionspräsident Barroso – die Bühne bereitet haben.

Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat einst das Wortungetüm „Staatenverbund“ kreiert, um die konstitutionelle Verfasstheit der Europäischen Union zu beschreiben. Tatsächlich jedoch leben in der EU bundesstaatliche (gemeinschaftliche) und staatenbündische (intergouvernementale) Elemente nebeneinander: Das Europäische Parlament, der Europäische Gerichtshof (EUGH) und die EU-Kommission sind eindeutig bundesstaatliche Elemente, die in den gemeinschaftlich wahrgenommenen Kompetenzfeldern vergleichbar agieren wie in den Staaten das nationale Parlament, die Regierung und die Höchstgerichte. Der Rat der jeweiligen Fachminister und der Europäische Rat (bekannt als „EU-Gipfel“) sind dagegen staatenbündische Elemente, die auf Einigung unter souveränen, wenn auch zur Solidarität verpflichteten Nationalstaaten abzielen.

Hier wirkt Ratspräsident Van Rompuy wie ein Jongleur mit 28 Bällen: geschickt, aber doch stets mit hohem Risiko. Und auch die EU-Außenbeauftragte Catherine Ashton muss sorgsam darauf achten, in ihrem außenpolitischen Agieren alle großen und möglichst viele der mittleren und kleinen EU-Mitgliedstaaten zu überzeugen. Einerseits ist sie an die Beschlüsse des EU-Gipfels gebunden, andererseits gibt sie auch bindende Erklärungen ab.

Im Wesentlichen ist die GASP im Bereich des staatenbündischen Europa angesiedelt, beruht also auf institutionell unterstützter und mittlerweile ritualisierter Regierungszusammenarbeit. Die „Ziele und die allgemeinen Leitlinien“ der GASP legt laut den Verträgen der Europäische Rat fest. Ein weit verbreiteter Irrglaube lautet, in der Außenpolitik herrsche auf EU-Ebene Pflicht zur Einstimmigkeit. Tatsächlich können sich Mitgliedstaaten bei Beschlüssen enthalten. Dann sind sie an diese Beschlüsse nicht gebunden, dürfen deren Durchführung durch die anderen aber nicht behindern. Auch kann der EU-Gipfel einstimmig beschließen, weitere Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit zu treffen, was zunächst vielleicht paradox klingt, aber doch recht praktisch sein kann.

Auf den ersten Blick hat das Europäische Parlament in der Außenpolitik nicht viel mitzureden. Immerhin aber verpflichtet der EU-Vertrag die EU-Außenbeauftragte, dem Europaparlament regelmäßig Bericht zu erstatten und dessen Auffassungen in ihrer Tätigkeit „gebührend zu berücksichtigen“. Wie alle Mitglieder der EU-Kommission tut auch Catherine Ashton gut daran, das Europäische Parlament und seinen Außenpolitischen Ausschuss nicht zu brüskieren.

Jene außenpolitischen Instrumente, die heute schon weitgehend vergemeinschaftet und den nationalen Interessen entzogen sind, liegen überwiegend diesseits von Krieg und Krisen: Da ist etwa das „Instrument für Heranführungshilfe“ (IPA), mit dem Beitrittskandidatenländer unterstützt werden, das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENP) zur Förderung von 16 Partnerstaaten (wozu übrigens auch Russland zählt), die Entwicklungszusammenarbeit zur Armutsbekämpfung und Entwicklung armer Länder sowie das Europäische Instrument für Demokratie und Menschenrechte.

Das direkteste Werkzeug der EU-Außenpolitik ist der im Aufbau befindliche „Europäische Auswärtige Dienst“ (EAD), der Anfang 2011 seine Arbeit aufnahm und eines fernen Tages gewährleisten wird, dass nicht alle 28 EU-Mitglieder kosten- und personalaufwendige diplomatische Vertretungen rund um die Welt unterhalten müssen. Bereits heute gibt es eine „Unionsbürgerschaft“, die diplomatische Vertretungen aller EU-Staaten verpflichtet, jeden Staatsbürger jedes EU-Landes in Drittstaaten im Notfall konsularisch und diplomatisch zu unterstützen. Die Delegationen der EU in Drittstaaten und bei internationalen Organisationen sind dem EAD unterstellt.

Angesichts aktueller Krisen und Konflikte entschlossen sich die Mitgliedstaaten der EU aber auch zu einem gemeinsamen Vorgehen in besonderen Krisenszenarien. Die im Vertrag von Lissabon verankerte „Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik“ (GSVP) kennt auch den Einsatz ziviler und militärischer Mittel zum wechselseitigen Beistand, zur Friedenssicherung und Konfliktverhütung. Beispiele dafür sind die 2004 gestartete „EUFOR“ in Bosnien-Herzegowina, die Rechtsstaatlichkeitsmission „EULEX“ im Kosovo, eine Grenzschutz- und Polizeimission in den Palästinensischen Autonomiegebieten, militärische Missionen in Somalia oder zur Unterstützung der Streitkräfte in Mali, zivile Missionen in Georgien, Kongo, Libyen, Niger und im Südsudan.

Die Werkzeuge einer gemeinschaftlichen europäischen Außenpolitik wären also bereits weitgehend vorhanden. Ob, wann und wie wirkungsvoll sie angewendet werden, ist aber weiterhin stark von den Interessen und Befindlichkeiten der 28 Mitgliedstaaten beziehungsweise ihrer Regierungen abhängig. Solange dies der Fall ist, kann von einer politischen Weltmacht Europa noch keine Rede sein. Wenn die Europäische Union dennoch erhebliches Gewicht in der Welt hat, dann verdankt sie dies vor allem ihrer ökonomischen Kraft. So ist jenseits aller außenpolitischen Instrumente die Handels- und Außenwirtschaftspolitik möglicherweise noch immer die wirkungsvollste Form der europäischen Außenpolitik.

Immerhin sind die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten nicht nur der weltweit größte Geber humanitärer Hilfe und stellen mehr als die Hälfte der globalen Entwicklungshilfe. Die EU ist auch der weltgrößte Handelsblock und hat mit den meisten Staaten der Welt bilaterale oder multilaterale Abkommen geschlossen, bei denen es zumeist auch um Handel und wirtschaftliche Zusammenarbeit geht.

Worum aber geht es der GASP eigentlich inhaltlich? Zunächst einmal um die Interessen der Europäischen Union und ihrer 502 Millionen Bürger, denn „Staaten haben Interessen“, wie schon Lenin wusste. Darüber hinaus aber auch um Ideale. So heißt es in Artikel 21 (2) des „Vertrags über die Europäische Union“ ausdrücklich: „Die Union lässt sich in ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts.“ Mit anderen Worten: Die Europäische Union glaubt an ihr eigenes Erfolgsmodell – und das ist ganz sicher die beste Voraussetzung für ein wirkungsvolles außenpolitisches Handeln.