Die Staatsgewalt ist längst nicht mehr geteilt

Kanzlerdemokratie, Richtlinienkompetenz, Krise der repräsentativen Demokratie – anhand dieser Stichworte lässt sich gerade an der aktuellen Debatte um Europa oder zuvor die Atompolitik zeigen, dass die Parlamentarier unbedingt selbstbewusster werden müssen. Von Wolfgang Braun
Foto: dpa | Wer bestimmt, was in der Politik in Deutschland geht und was nicht geht? Das Parlament? Die Regierung? Die Kanzlerin? So wie das Grundgesetz die Gewaltenteilung vorgesehen hatte, funktioniert sie längst nicht mehr.
Foto: dpa | Wer bestimmt, was in der Politik in Deutschland geht und was nicht geht? Das Parlament? Die Regierung? Die Kanzlerin? So wie das Grundgesetz die Gewaltenteilung vorgesehen hatte, funktioniert sie längst nicht mehr.

Kanzlerdemokratie – über Jahrzehnte hinweg störte sich niemand daran, wenn das deutsche Regierungssystem so beschrieben wurde. Kaum aber war die Debatte um die schnelle Kehrtwende von Kanzlerin Angela Merkel (CDU) in der Frage der Kernenergie und um den damit verbundenen Zeitdruck auf das Parlament verhallt, brach sich das Thema bei der Euro-Rettung erneut Bahn: Sind die Befugnisse des Parlaments bei öffentlichen Vorfestlegungen durch die Bundesregierung noch ausreichend gewahrt? Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) steht mit seinen Mahnungen in dieser Frage längst nicht mehr allein. Das Thema greift um sich, und auch die Abgeordneten der Koalitionsfraktionen zeigen sich nicht durch die Bank gewillt, den Vorstellungen der von ihnen getragenen Regierung widerstandslos zu folgen. Plötzlich steht die Frage im Raum, ob die Kanzlerin bei der Abstimmung im Bundestag eine Kanzlermehrheit findet. Wer hat im politischen Geschehen der Bundeshauptstadt das Sagen?

Da ist zunächst einmal das Volk, von dem nach Artikel 20 des Grundgesetzes alle Staatsgewalt auszugehen hat. Auszuüben ist diese Staatsgewalt durch Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung, also nach dem klassischen Muster der Gewaltenteilung. Und genau darüber, ob diese Gewaltenteilung noch nach dem Willen des Grundgesetzes funktioniert, zeichnet sich ein Streit ab, der in nicht allzu ferner Zukunft die Verfassungsrichter in Karlsruhe beschäftigen könnte, wenn sich nur ein berechtigter Kläger fände.

In gewissem Sinn wird damit die Konfliktlinie an die richtige Stelle gerückt. Um eine funktionsfähige Gewaltenteilung im Sinne des Grundgesetzes herzustellen, bedarf es allerdings weitergehender Veränderungen im Denken der politischen Kaste.

Richtlinienkompetenz berührt nicht das Parlament

Ausgangspunkt des Umdenkens muss eine der größten Fehlinterpretationen der deutschen Verfassungsgeschichte der Nachkriegszeit sein. „Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung“, heißt es in Artikel 65 des Grundgesetzes. Und die Fehlinterpretation formulierte erst jüngst eine namhafte deutsche Tageszeitung: „Dies ist keine Geringschätzung der Wähler sowie der Parteibasis und der von beiden Gruppierungen gemeinsam beauftragten Mandatsträger in den Parlamenten, sondern vom Grundgesetz so gewollt. Dort heißt es lapidar und ohne nähere Bestimmung: ,Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik.‘ Ähnliches wird dem Bundestag nicht zugeschrieben, woraus folgt, dass nicht das Parlament die Grundsätze der Politik festlegt, sondern die Parlamentsmehrheit ihrem Bundeskanzler bei der Durchsetzung der von ihm bestimmten Richtlinien die Legitimation verschafft.“

Diese Interpretation lässt aber nicht allein den Überblick über die Gesamtzusammenhänge des Grundgesetzes und der Gewaltenteilung vermissen, sondern schon den über die konkrete Vorschrift. Vollständig nämlich lautet Artikel 65: „Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien leitet jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbstständig und in eigener Verantwortung. Über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern entscheidet die Bundesregierung. Der Bundeskanzler leitet ihre Geschäfte nach einer von der Bundesregierung beschlossenen und vom Bundespräsidenten genehmigten Geschäftsordnung.“

Damit handelt es sich eindeutig um eine Regelung der regierungsinternen Zuständigkeiten. Mit dem Parlament und seiner Willensbildung hat die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers nicht das Geringste zu tun. Vielmehr würde deren Ausdehnung in den parlamentarischen Bereich das vom Volk gewählte Parlament in die zweite Reihe der politischen Entscheidungsträger verweisen und damit auch ein Stück weit das Volk, von dem nach Artikel 20 des Grundgesetzes alle Staatsgewalt ausgehen soll, seiner demokratischen Rechte berauben. Schließlich können die meisten Bürger den Bundeskanzler als Person gar nicht wählen, da er nur in einem Bundesland auf seiner Parteiliste kandidieren kann.

Die parlamentarische Entscheidung unterliegt vielmehr eigenen Gesetzen und sieht den Bundeskanzler, sofern er aus den Reihen des Bundestages gewählt wurde, als einfachen Abgeordneten, der eine Stimme hat wie alle seine Abgeordnetenkollegen. Und diese Abgeordneten entscheiden nach dem Willen des Artikels 38 des Grundgesetzes frei von Aufträgen und Weisungen und damit auch frei von vom Bundeskanzler ausgegebenen Richtlinien.

Abgeordnete beugen sich zu schnell dem Fraktionszwang

Ein Umdenken ist aber auch dort erforderlich, wo die Parlamentarier sich selbst einer nicht vorhandenen Richtlinienkompetenz des Regierungschefs oder der Regierungschefin unterwerfen. Eigentlich nämlich ist es mit diesem Artikel 38 auch unvereinbar, wenn sich die Abgeordneten durch eine selbst auferlegte Fraktionsdisziplin binden und damit ihre eigene Entscheidungsfreiheit einschränken. Es wirkt fast wie Realsatire, wenn sich die Parlamentarier dann in speziellen Fragen wie zuletzt bei der Entscheidung über die Präimplantationsdiagnostik großzügig ihre verfassungsrechtlich verbriefte Gewissensfreiheit zurückgeben lassen. Zumindest offenere und transparentere Diskussionen würde man sich wünschen, auch wenn sich am Ende eine Minderheit einer Fraktion deren Mehrheitsmeinung anschließt.

Dass dieses Verhalten mit der engen Bindung zwischen der jeweiligen Bundesregierung und den sie tragenden Mehrheitsfraktionen verknüpft ist, erweitert die verfassungspolitische Fragestellung. Regierungshandeln, so hat es sich eingeschliffen, ist ja weit mehr geworden als vollziehende Gewalt im Sinne des Artikels 20 des Grundgesetzes. Über Jahrzehnte hinweg haben die Regierungen ihre Ministerialbürokratie zielstrebig ausgebaut, während das Parlament sich mit bescheidenen Hilfsdiensten abfindet und die Abgeordnetenbüros häufig mit Wahlkreisaufgaben und sonstigem parlamentarischen Randgeschehen beschäftigt sind. Die Folge ist ein weitgehender und möglicherweise mehr oder weniger unbewusster Verzicht des Parlaments auf initiative Gesetzgebungsarbeit. Diese Initiative liegt vielmehr weitestgehend beim Regierungsapparat mit seinen reichlich besetzten Beamtenapparaten. Welche Fraktion, die eine Regierung gewählt hat und diese auf jeden Fall formal erfolgreich machen will, lehnt aber dann ohne weiteres mit großem Wurf eine Gesetzesinitiative dieser Regierung ab? Meist bleibt es bei marginalen Veränderungen hinter verschlossenen Türen ohne transparente Diskussion, wodurch nicht nur die Wege der Gesetzgebung verschleiert werden, sondern auch Sachfragen im Zusammenhang des jeweiligen Gesetzes.

Schließlich kommt zumindest noch bei dem einen oder anderen Parlamentarier hinzu, dass er es sich mit dem meist auch als Parteivorsitzender agierenden Regierungschef oder Vizechef nicht verderben möchte, weil er sich selbst nicht als Parlamentarier auf Ewigkeit sieht, sondern das Parlament als Durchgangsstation auf die Regierungsbank. Regierungsunterwürfige Parlamentsentscheidungen werden dadurch nicht gerade verhindert.

Reform des Wahlrechts löst die großen Probleme nicht

So findet Gewaltenteilung in der Realität nicht zwischen gesetzgebender und vollziehender Gewalt statt, sondern zwischen der mit parlamentarischer Mehrheit ausgestatteten Regierung und der Opposition. Letztere aber ist bis auf wenige Minderheitenrechte eben zu schwach gerüstet, um wehrfähig zu sein.

Es ist kaum anzunehmen, dass Fraktionen und Parteien den Schwung der inzwischen ja auch vom Bundespräsidenten befeuerten Diskussion aufgreifen werden. Die aufgrund eines Verfassungsgerichtsurteils anstehende Reform des Wahlrechts jedenfalls soll, so zeichnet sich in dem vorliegenden Gesetzentwurf ab, nicht genutzt werden, die großen Probleme zu lösen, sondern in Rechenspielen möglichst Besitzstände zu wahren. Ob das der Wahlbeteiligung bei der nächsten Bundestagswahl und der politischen Befriedung bei der Durchsetzung von Großprojekten wie zuletzt Stuttgart 21 dienlich sein wird, darf man mit Spannung abwarten.

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